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扶貧審計檔案規範化管理研究
来  源: 审计局     发表时间:2019-01-07     字体显示:【】【】【
 
  

  精准扶貧、精准脫貧是廣大貧困群衆追求美好生活的最直接、最迫切需要,是黨和國家當前和今後一段時期一項極爲重要的攻堅任務,事關決勝全面建成小康社會能否如期實現。近年來,審計署高度重視扶貧審計工作,通過專項審計、政策跟蹤審計等持續加大扶貧審計力度,扶貧審計檔案隨之逐年增加。它真實記錄審計機關和審計人員開展扶貧審計的工作部署、審計過程、業務成果等,客觀反映精准扶貧、精准脫貧政策貫徹落實情況及扶貧資金管理使用績效,揭示扶貧領域重大違紀違法案件線索和體制機制制度性問題,具有重要的現實意義和開發潛力。課題組在深入調研的基礎上,結合近年來對扶貧審計檔案的檢查指導,總結歸納出當前扶貧審計檔案存在工作機制不健全、檔案資料收集不完整、整理歸檔不規範、檔案保管不統一、開發利用不到位等問題,並逐一剖析原因,提出改進意見和建議,以期對今後完善制度、加強管理提供參考借鑒,進一步促進扶貧審計檔案的規範化管理和深度開發利用。 

  扶貧審計檔案規範化管理研究 

  黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視扶貧開發工作,將精准扶貧、精准脫貧作爲基本方略擺在更加突出位置,提出了一系列新思想新論斷新舉措。黨的十九大報告強調指出“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量,堅持精准扶貧、精准脫貧”。扶貧工作事關我國決勝全面建成小康社會能否如期實現,是堅決打贏“三大攻堅戰”的關鍵一環,是“十三五”時期黨和國家各項事業的重中之重,也是國家審計的重點任務之一。《國務院關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》(國發〔2016〕64號)和中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》《脫貧攻堅責任制實施辦法》(廳字〔2016〕33號)明確要求,審計機關要加強對脫貧攻堅政策落實和重點資金項目的跟蹤審計。2013年以來,審計署全面貫徹落實黨中央、國務院的部署安排,持續加大扶貧審計工作力度。《審計署辦公廳關于進一步加強扶貧審計促進精准扶貧精准脫貧政策落實的意見》(審辦農發〔2016〕68號)的制定出台,進一步有效推進扶貧審計監督的全覆蓋及制度化、規範化、常態化運行。隨著扶貧審計持續深入開展,扶貧審計檔案資料的規範化管理已成爲審計檔案工作的重要任務之一。 

  一、扶貧審計檔案概況及其重要作用 

  精准扶貧檔案是在精准扶貧工作中形成的對國家、社會有保存價值的各種形式和載體的曆史記錄。各地區各部門加強和規範精准扶貧檔案管理,對真實記錄扶貧工作成果,客觀反映黨領導帶領全國人民消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕的光輝曆程,具有十分重要的意義。黨中央、國務院高度重視精准扶貧檔案管理,國家檔案局、國務院扶貧開發領導小組相繼印發了《關于做好精准扶貧檔案工作的意見》(檔發〔2016〕12號)、《精准扶貧檔案管理辦法》(檔發〔2016〕13號),對規範各地區各部門精准扶貧檔案管理做出制度性規定。扶貧審計檔案是國家精准扶貧檔案的重要組成部分。隨著審計機關扶貧審計的持續發力,扶貧審計檔案數量不斷增長,加強對扶貧審計檔案的規範化管理,對于完整保存檔案、開發利用檔案具有重要作用。 

  (一)扶貧審計檔案概況。 

  根據黨中央、國務院對扶貧工作的決策部署,2013年以來,審計署采取專項審計、跟蹤審計等多種方式,持續加大扶貧審計力度,形成了大量豐富翔實的扶貧審計檔案資源。專項審計方面,先後組織了三次大規模扶貧審計項目。一是2013年,審計署組織19個派出審計局對6個省19個貧困縣財政扶貧資金分配管理和使用情況進行了審計,形成審計檔案204卷。二是2016年,審計署組織17個特派辦對17個省40個貧困縣財政扶貧資金進行了審計,形成審計檔案268卷。三是2017年1季度,審計署組織13個特派辦和20個省審計廳,對中西部20個省份的158個貧困縣扶貧政策落實和扶貧資金管理使用情況進行了審計,將形成158個貧困縣的扶貧審計檔案。跟蹤審計方面,2014年8月以來,審計署在國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計中,持續對精准扶貧、精准脫貧政策措施落實情況和扶貧資金安全績效情況進行了跟蹤審計,直接審計貧困縣70多個,形成各縣的扶貧審計檔案。在中央部門預算執行審計、地方財政收支審計、黨政領導幹部經濟責任審計、領導幹部自然資源資産離任審計等項目中,審計署都將精准扶貧政策措施落實和扶貧資金管理使用情況作爲重點內容之一同部署、同審計,相關審計資料同歸檔,形成大量扶貧審計檔案。 

  (二)扶貧審計檔案的重要作用。 

  扶貧審計檔案真實記錄審計機關和審計人員開展扶貧審計的工作部署、審計過程、工作方式方法和審計成果等,客觀反映精准扶貧、精准脫貧政策貫徹落實情況及扶貧資金管理使用績效,揭示扶貧領域重大違紀違法案件線索和體制機制制度性問題。除了一般檔案資源具有的存憑留證、編史修志等普遍功用外,扶貧審計檔案還具有自身獨特的專業價值屬性。 

  1.扶貧審計檔案是審計工作宣傳報道的“素材庫”。 

  與其他審計項目相比,扶貧審計工作更加辛苦,也更能體現審計人的高尚情操。審計現場絕大多數位于偏遠閉塞、交通不便的貧困地區,審計人員需要克服飲食、住宿、交通、環境衛生等多種困難,形成的審計成果對推動貧困地區經濟社會發展,助力貧困群衆脫貧致富至關重要。審計工作者以高度的政治責任感和職業道德觀念積極投身扶貧審計,近年來湧現出一批優秀人物和典型事迹。審計署宣傳中心、中國時代經濟出版社等通過查閱檔案資料,采取多種形式進行宣傳報道,先後編輯出版了《國家審計案例故事》一書、拍攝了“審計故事”、“硬作風、真作爲”等紀錄片;在署管媒體開設專欄進行宣傳報道;組織媒體記者前往扶貧審計一線開展“扶貧審計媒體體驗營”活動,對扶貧審計工作和審計人員進行全方位采訪報道,較好地宣傳了扶貧審計先進人物和事迹,生動反映審計工作促進精准脫貧的真招實效,進一步擴大了審計工作的影響力。 

  2.扶貧審計檔案是其他專項審計檔案管理的“經驗庫”。 

  扶貧審計檔案具有如下特點:一是種類多,在當前舉國上下全民扶貧的大環境下,扶貧審計檔案涵蓋財政、工商、民政、稅務、農林水等多個專業領域;二是跨度大,扶貧審計檔案囊括中央、省、市、縣、鄉五級扶貧部門的文件資料;三是形式複雜,既有指標文件、招標文件等標准材料,又有農民手寫證明、現場音視頻資料等。上述特點對扶貧審計檔案管理提出了更高的要求,隨著新情況、新問題的不斷解決,扶貧審計檔案的一些好的經驗做法,今後必將爲其他專項審計項目檔案資料的收集、整理、歸檔等工作提供參考借鑒。 

  3.扶貧審計檔案是學術研究的“資源庫”。 

  我國實施的精准扶貧、精准脫貧戰略是人類曆史上一次規模空前、意義非凡的壯舉,對這一領域學術研究具有廣闊的科學前景和社會效益。扶貧審計作爲扶貧工作的一個重要組成部分值得深入研究和挖掘。重慶特派辦在積極強化扶貧審計檔案學術價值開發利用中進行了成功實踐,該辦組織開展的《建立扶貧政策跟蹤審計機制研究》課題,已成功獲得國家社會科學基金立項,這一研究必將對探索建立健全扶貧審計監督制度體系起到重要指導作用。 

  4.扶貧審計檔案是教育培訓的“案例庫”。 

  近年來,隨著扶貧審計工作的持續強化,相關業務培訓需求逐漸增加,扶貧審計檔案資料的教育培訓作用得以彰顯。實際工作中主要表現爲以下兩種方式:一是審計署幹部教育學院、主管業務司局及特派辦等通過開設培訓班、研討會、年中整訓等形式,正式組織的扶貧審計業務培訓,由專門的教學團隊,通過查閱扶貧審計檔案,編寫教學案例,供審計幹部學習使用。二是審計人員自發的學習提升。通常在新的扶貧審計項目進點審計前,審計人員通過檔案借閱,參考學習之前項目的組織模式、審計範圍、審計重點、審計方法技巧等,便于後續審計項目精准施策、提高效率。 

  5.扶貧審計檔案是公檢法監的“線索庫”。 

  扶貧審計的一項重要職責就是通過審計查處扶貧領域的違法違紀案件線索,移送紀檢監察、司法機關等,推動扶貧領域的反腐倡廉工作。近年來,審計署在扶貧審計工作中,向公檢法監移送了一批虛報冒領、貪汙挪用、損失浪費等問題線索。扶貧審計檔案成爲紀檢監察、司法機關進行立案調查的有力證據材料,提高了辦案效率和精准度,有效地震懾了扶貧領域的腐敗分子,強化了扶貧資金管理使用的追責問責,維護了基層貧困群衆的民生權益。如審計查出的湖南省花垣縣扶貧涉農資金使用中被“雁過拔毛”等一批扶貧領域違紀違法典型案例,引起社會廣泛關注,有關部門和相關地方政府及時整改,嚴肅追責問責,有關地區開展扶貧資金專項整治行動,有力地推動了精准扶貧政策的貫徹落實,維護和保障了扶貧資金的安全績效。 

  6.扶貧審計檔案是資政惠民的“方法庫”。 

  扶貧審計事關貧困百姓的民生福祉,扶貧審計檔案中揭露的問題線索,反映的體制機制性障礙,對于改善政府服務管理,促進民生保障,惠及貧困人口具有重要的參考價值。如近年來扶貧審計檔案中揭示的廣西馬山縣貧困人口識別不精准的問題,促使國務院扶貧辦組織開展全國性建檔立卡貧困人口精准識別“回頭看”,最終補錄新識別貧困人口800多萬人,剔除識別不精准貧困人口900多萬人。此外,針對扶貧資金投入渠道分散,“碎片化”問題比較突出的問題,審計署堅持推動扶貧及相關涉農財政資金統籌整合使用,堅決查處以“打醬油的錢不能打醋”等爲借口導致資金長期閑置的問題,支持鼓勵有利于推進財政資金統籌使用和提高資金績效的創新舉措,增加扶貧資金有效供給。根據審計發現的問題,審計署向黨中央、國務院提出了盤活財政存量資金、加強財政資金統籌整合的具體意見和建議,推動財政資金管理改革不斷深化,取得了較好成效。2016年4月國務院辦公廳下發《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》,這是扶貧資金管理使用方式上的重大改革和探索,對于優化財政涉農資金供給機制,進一步提高資金使用績效具有重要意義。 

  二、扶貧審計檔案管理存在的突出問題及原因分析 

  爲深入了解、充分掌握當前扶貧審計檔案管理過程中存在的突出問題和困難,審計署檔案管理部門先後赴重慶特派辦、昆明特派辦進行實地調研。通過與特派辦主管領導交談、召開扶貧審計組成員座談會、查閱特派辦扶貧審計檔案等方式,結合近年來對審計署及特派辦歸檔的扶貧審計檔案的檢查指導及與主管業務司局的溝通交流情況,總結歸納出當前扶貧審計檔案存在的突出問題,並深入分析其産生原因。 

  (一)工作機制不健全。 

  當前,不限于扶貧審計檔案,幾乎在所有審計檔案管理中,普遍存在一個誤區:認爲檔案的生成總要滯後于審計項目的實施,審計檔案的管理只是對審計工作成果的歸集和整理,因此審計檔案管理也被理所當然地置于各項審計工作安排的最後一個環節。這一錯誤認識造成的後果就是扶貧審計檔案工作機制不健全,使檔案管理工作陷入被動局面。檔案管理部門不能實時參與到扶貧審計項目的前期謀劃、事中控制和事後檢查指導過程中,在檔案資料形成、收集、整理、歸檔等關鍵時間節點存在檔案管理缺位,缺乏有效管控和風險提示,各部門自行其是,溝通協調不暢,極易造成檔案資料歸檔不完整、不規範,既增加了審計風險,又給後期的檔案開發利用帶來諸多不便。 

  (二)檔案資料收集不完整。 

  扶貧審計項目自身的特殊性,決定了扶貧審計檔案資料收集相較其他類型審計檔案,存在更多複雜性和易漏歸的隱患,給“應收盡收”帶來困難。 

  一是審計獲取資料種類的複雜性。扶貧審計資料既有來自地方財政、扶貧辦、工商、民政等政府部門的專業資料,又有重要審計事項調查記錄、與扶貧對象等相關人員的談話記錄,甚至空間地理數據、勘察現場視頻等影像資料。檔案資料類型的複雜性必然對歸檔人員的專業判斷提出更高要求,一些非常規類型的檔案資料如衛星遙感數據、視頻短片等往往易被忽視遺漏。 

  二是審計項目實施主體與歸檔主體的不一致,易形成檔案資料漏歸。扶貧審計現場管理一般采取審計組定期輪換制,客觀上造成審計項目人員更叠頻繁,往往出現參與前期審計的是A單位(或處室),負責後期審計和歸檔的是B單位(或處室),或者即使是同一單位(或處室)人員,也存在實施審計人員和檔案歸檔人員的不一致。若審計資料交接不善,極易造成檔案資料的不完整。 

  三是現場審計結束後,由外單位提供的文件資料,易形成檔案資料漏歸。扶貧審計項目中移送紀檢監察、公檢法的案件線索和要求被審計單位整改的事項較多,且往往在項目現場審計結束後尚未形成反饋或處理結果,被審計單位對審計查出問題的整改尚未完成,若與署外單位缺乏溝通機制和有效管控,日後極易造成漏歸,使檔案內容不完整。 

  (三)整理歸檔不規範。 

  近年來,隨著扶貧審計全覆蓋的不斷推進,項目組織方式也逐漸由傳統的單獨立項的專項審計向“1拖N”的政策跟蹤審計轉變。審計項目組織方式的新變化,給檔案資料整理歸檔帶來新挑戰。當前,扶貧審計資料整理歸檔缺乏具有針對性的制度約束,造成各單位自由裁量權增大,審計資料整理歸檔的不規範問題也隨之出現。 

  一是從項目組織方式來看。專項審計,整理歸檔相對明晰,各單位尚能按照傳統的“1:1:1”模式,即“一份審計通知書對應一個專項審計事項,最終形成一份審計報告”的既有處理原則,對扶貧審計檔案單獨歸檔立卷,規範性尚能保障。而跟蹤審計,則往往出現“1:N:1”或“1:N:N”模式,即一份審計通知書對應扶貧資金、財政收支、農林水專項資金等多個審計事項,最終形成一份綜合審計報告;或一份審計通知書對應多個審計事項,最終出具多份審計報告。這種“1:N:1”或“1:N:N”的模式,易出現歸檔材料交叉共用、歸檔範圍模糊不清等問題,使審計人員歸檔難度增大。難點一是扶貧審計資料在形成審計工作底稿、審計報告、審計信息、審計事項移送處理書等過程中,與其他審計事項,如農林水專項資金審計等存在內容交叉、資料共用等問題,歸檔時不易分割開來。難點二是各參審單位理解掌握的歸檔整理口徑與方法不一致,有的將單個審計事項獨立出來,單獨立卷;有的將扶貧審計與其他審計事項混合立卷,造成後期扶貧審計檔案統計和查詢利用的不便。 

  二是从归档材料类型来看。扶贫审计项目中出现的非常规档案资料较多,审计人员因缺少工作经验和必要的档案知识,往往仅凭主观判断进行归档,易产生整理归档不规范问题。如扶贫审计项目实施过程中产生的大量照片、视频等影像资料,部分归档人员因之前较少接触此类档案,易简单地以存储光盘的形式将其归入纸质审计档案卷内,造成档案整理归档不符合《数码照片归档与管理规范》(DA/T 50)及《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894)的要求。此外,扶贫审计经常要走村串户,向村民调查取证,通常采取村民手写原始证明再按红手印的方式,但限于村民文化水平不高,证明材料多字迹潦草、语句不通、错别字频出,且身份证明不清,导致审计证据材料的证明力降低。 

  (四)檔案保管不統一。 

  審計署扶貧審計檔案保管主體缺乏統一性。目前審計署所有扶貧審計檔案按照審計實施單位的不同,分別保管在署機關和特派辦。如2013年,由派出審計局負責實施的對6個省19個貧困縣財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計,扶貧審計檔案均保管在署機關檔案管理部門;2016年,由特派辦負責實施的17個省40個貧困縣財政扶貧資金審計,扶貧審計檔案分別保管在17個特派辦的檔案室。扶貧審計檔案分散保管,一方面特派辦檔案庫房大多存儲空間較小,軟硬件設施及管理水平有限,不利于檔案的長期安全保管;另一方面不利于審計檔案集中統一開發利用和檔案信息資源的數據共享。 

  (五)開發利用不到位。 

  扶貧審計檔案資源價值巨大,但目前尚未形成開發利用的規模化、常態化和高端化。表現爲扶貧審計檔案開發利用頻率不高,大多扶貧審計檔案歸檔後被束之高閣,鮮有問津;開發利用層次不高,大多集中在簡單查詢借閱、項目評獎評優、宣傳報道等低端利用階段,經過精心深度挖掘、綜合利用形成的扶貧審計案例培訓教材、供政府管理部門施政決策的研究成果等還遠遠不夠。 

  三、扶貧審計檔案規範化管理的幾點建議 

  強化扶貧審計檔案規範化管理至關重要,一方面有利于破解當前扶貧審計檔案管理存在的突出問題和困難,提升檔案整體質量水平,促進開發利用;另一方面有利于以審計檔案工作倒逼各單位審計項目管理水平提升。同時,扶貧審計檔案規範化管理是一個系統性工程,它涉及檔案的形成、收集、整理歸檔、保管和有效利用的全過程,既要求業務部門高度重視、密切配合,還要求檔案管理部門的實時指導、監督檢查。課題組在工作實踐和充分調研的基礎上,總結梳理了各單位在扶貧審計檔案管理中的一些好的經驗和做法(部分表格以附表形式在文後列出),以供參考借鑒。 

  (一)健全工作機制。 

  根據工作實際需要,參照《精准扶貧檔案管理辦法》(檔發〔2016〕13號)修改完善《審計署檔案管理規定》,健全完善扶貧審計檔案的工作制度與流程。將扶貧審計檔案工作納入扶貧審計整體工作部署,落實扶貧審計檔案工作責任主體。在開展扶貧審計工作時,將檔案管理工作納入審計實施方案,變後端歸檔的“馬後炮”爲前端控制的“指揮員”,做到事前謀劃、事中協調、事後管控。可在召開審計業務會時,根據需要吸收檔案管理部門參加,采納其促進規範扶貧審計檔案管理的合理化建議。將扶貧審計檔案的資料收集、整理責任、歸檔主體、編目規則、檔案移交等管理事項與審計工作同步開展,確保扶貧審計檔案資料歸檔及時、完整、規範。建立健全署黨組統一領導、主管業務司組織協調、檔案部門監督指導、相關單位各負其責的扶貧審計檔案工作機制,統籌協調、齊抓共管,形成促進扶貧審計檔案規範管理的合力。在這一方面,審計署在2014年全國土地出讓資金和耕地保護情況審計中進行了有益探索。項目開始前,署機關檔案管理部門就與署國土審計辦公室建立協商機制,反複研究各階段資料形成、任務分工、主體責任等問題,制發了《關于做好全國土地出讓收支和耕地保護情況審計檔案整理和歸集工作的通知》《土地審計檔案歸檔操作指引手冊》等一系列指導性文件和規範操作模板,明確歸檔內容、範圍及標准,從歸檔流程、文件排序、編制目錄、檔案裝訂、辦理移交等多個環節嚴把檔案關。組織對18個特派辦和地方參審機關檔案員進行專項歸檔工作培訓。建立審計組、特派辦檔案員、機關檔案部門三級檔案管控機制,真正做到“點撤檔歸”。在充分吸納檔案管理部門的建議後,這一審計署建署以來規模最大、檔案數量最多(2萬余卷)的審計項目,按時、高效完成檔案歸檔工作。土地審計檔案的創新工作機制可以爲今後扶貧審計或其他大型審計項目的檔案管理工作提供有益的參考借鑒。 

  (二)強化收集力度。 

  明確扶貧審計檔案收集責任主體,切實落實扶貧審計檔案審計組組長負責制,審計組長應對檔案資料的完整性作出承諾。在現場審計階段設立兼職檔案員,配置專用檔案臨時存放櫃,由檔案員歸口管理資料的索取、接收、歸還、整理、移交等工作,確保“應收盡收”。推行審計檔案資料“痕迹”管理,全程做好資料收發登記,確保資料交接安全完整。完善各單位業績考核機制,將檔案是否收集完整作爲項目評選、個人評優、單位評比的重要指標。將整改資料的收集納入審計整改考核體系。與紀檢監察、公檢法機關建立常態化工作協商機制,促進移送案件線索的檔案資料及時收集歸檔。在強化扶貧審計檔案收集力度方面,各單位均進行了不同程度的探索實踐,其中一些較爲成熟的做法值得推廣借鑒。如重慶辦、昆明辦均設計推行了審計組與被審計單位之間的資料流轉交接清單(見附表1),審計組內部的審計任務清單(見附表2),審計組內部及審計組與法規審理部門、業務司之間資料交接的審計取證資料清單(見附表3),銀行賬戶查詢通知書使用情況表(見附表4),確保整個扶貧審計檔案收集形成閉環,避免無端遺落和人爲抽取檔案,規避審計風險。重慶辦與當地紀檢監察、公檢法機關建立了定期會晤機制,提高了扶貧審計檔案收集效率。 

  (三)規範整理歸檔。 

  一是規範歸檔方式。鑒于扶貧審計檔案的重要性,建議具備單獨立卷條件的項目,采取單獨歸檔的方式;對于從屬于政策跟蹤審計且不便于獨立歸檔的項目,采取建立扶貧審計附屬卷的歸檔方式在案卷目錄中標注,便于日後查詢利用。二是規範整理檔案。對于部分原始檔案,建議采取必要整理手段,以提高其證明性和規範性。如重慶辦審計組用村民簽字確認的談話筆錄、調查問卷等形式取代含糊不清的村民自書說明;設計推廣審計業務會議決定附表(見附表5),歸入審計業務會議紀要之後,將會議中確定的審計問題調整事項、法規審理意見、業務處采納情況、達成共識情況等在附表中逐項列出,確保檔案資料規範清晰。 

  (四)推行檔案集中統一保管。 

  實體檔案方面,借鑒全國社會保障資金審計、土地出讓資金和耕地保護情況審計的成熟經驗和做法,將存放在特派辦的扶貧審計檔案,在完成檔案數字化後,通過穩妥、安全的方式統一交由署機關檔案部門集中管理。電子檔案方面,積極建設覆蓋署機關和特派辦的數字檔案室網絡,實現扶貧審計檔案數字資源的署內共享。 

  (五)加大開發利用。 

  扶貧審計檔案爲審計理論學術研究提供了豐富的基礎數據、典型事例和政策實效等。各單位應高度重視扶貧檔案的開發利用,積極推廣網上查詢借閱,將檔案開發利用成效納入考核指標體系。鼓勵條件成熟的單位,成立專題檔案開發利用團隊,組織審計人員、檔案部門管理人員利用扶貧檔案開展課題研究、編寫培訓案例、輔助政府決策等。  



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