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國家治理框架下審計防護體系建設研究
来  源: 审计局     发表时间:2018-11-22     字体显示:【】【】【
 

  (集美大學工商管理學院審計學系/集美大學閩台審計研究中心)

  引言

  黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”作爲全面深化改革的總目標,提出協調推進“四個全面”戰略布局(下文簡稱“四個全面”),從頂層設計和具體部署上規定了國家治理現代化的實現途徑。“四個全面”既是重大的戰略布局,也是體現治國理政的重要戰略思想。國家審計是國家治理的基石和重要保障,在提升國家治理體系和治理能力現代化方面理應有所作爲。爲此,應該研究在黨和國家新的執政理念下,如何根據形勢的變遷,重新審視和定位國家治理框架下國家審計的目標和作用,構建國家審計防護體系,促進相關制度機制的完善。

      本課題依據“四個全面”對國家治理體系與治理能力現代化的要求,構建國家治理現代化框架,對國家審計與國家治理現代化二者關系進行探析,明確國家審計在國家治理現代化框架下的目標與功能定位,進而構建國家審計防護體系,建立相關配套機制。

      一、基于“四個全面”的國家治理框架分析

      (一)“四個全面”的內在聯系

  “四个全面”中,全面建成小康社会是处于引领地位的战略目标,既规定了其他三个“全面”的战略方向,也需要在落实其他三个“全面”的基础上才能实现;全面深化改革与全面依法治国,如“鸟之两翼”“车之双轮”,可以推动全面建成小康社会如期实现,可以推进全面从严治党深入发展;全面从严治党,旨在锻造坚强领导核心,是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国能够始终坚持正确道路、沿着正确方向、实现各项既定目标的根本保证。 “四个全面”中的每一个“全面”都包含着一整套结合实际、继往开来、勇于创新、独具特色的战略举措和战略思想,协调推进“四个全面”,必须实现整体推进和重点突破相结合,注重系统性、整体性、协同性。“四个全面”在精神实质上是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手,是发展中国特色社会主义的战略布局,与中国特色社会主义“五位一体”总布局相统一。

  (二)“四個全面”與國家治理的關系

    全面建成小康社會,作爲實現中華民族偉大複興的關鍵一步,從根本上規定了國家治理現代化的方向、道路和重點內容,在“四個全面”中居于戰略核心地位,其他三個“全面”均緊緊圍繞這一戰略核心。

    全面深化改革,就是要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》提出的六個“緊緊圍繞”,全面推動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域改革。經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。通過堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、深化財稅體制改革等,發揮經濟體制改革牽引作用。同時,對應國家治理現代化的要求,還要著眼于堅持人民主體地位,積極穩妥推進政治體制改革,發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主;著眼于使黨始終成爲中國特色社會主義事業的堅強領導核心,深化黨的建設制度改革,建立現代化的馬克思主義政黨治理體系;著眼于建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府,深化行政體制改革,建立現代化的政府治理體系;著眼于激發社會活力,深化社會治理體制改革,建立現代化的社會治理體系。

    全面依法治國,作爲現代社會治理的標志與基石,爲國家治理現代化提供全方位支撐。其作用表現在:依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,依法執政是黨治國理政的基本方式;我國憲法法律是黨的主張和人民意願的統一體現,能夠最大限度地反映社會共識,産生強大凝聚力;黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一,顯示出社會主義法治的巨大優越性;全面依法治國是實現社會公平正義的有力保障;法律是治國之重器,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,必須在法治軌道上推進國家治理現代化。

    全面從嚴治黨,抓住了使黨始終成爲中國特色社會主義事業堅強領導核心的根本,爲國家治理現代化提供根本保證。黨的執政能力強不強,黨的領導核心地位是否鞏固,不僅影響到經濟社會發展各方面、各領域,而且影響到人民群衆積極性主動性創造性能否有效發揮、當家作主的地位能否鞏固,影響到各個治理主體的能力建設。因此,提高國家治理能力的重點是提高黨的執政能力。

    (三)基于“四个全面”的国家治理框架   

    國家治理框架的構建應該從國家發展的角度出發,國家的發展是一個從秩序國家到賦權國家再到創新國家的過程。國家治理是一個系統性工程,第一是合法性功能,主要通過民主性政治制度等形式來實現;第二是激發經濟和社會創新,一個卓有成效的國家治理模式不會過度的汲取社會資源,而是一定程度汲取社會資源的基礎上激發經濟與社會的創新,經濟與社會的創新可以將社會資源的總盤子做大,從而保證國家可以更大程度上汲取社會資源。從上述兩點來看,一個完整意義上的國家治理框架應該包括秩序系統、賦權系統、創新系統。而國家治理框架的平衡主要表現爲秩序系統,賦權系統和創新系統之間的平衡。秩序系統過于強大,經濟和社會創新就可能受到壓制,同時賦權系統的活動空間則可能會被秩序系統以安全之名進行限制。過于強大的賦權系統會引致過度的社會動員,並最終可能導致政治失序,而政治失序的國家無法有效的激勵經濟和社會創新。創新系統過于強大可能會導致資本泛濫和技術統治,這些都會對政治秩序和公民賦權帶來負面的影響,因此,三大系統之間的平衡對于國家治理是至關重要的。

  “四個全面”中的全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨,就對應了前述國家治理框架的三個系統,即:全面從嚴治黨是秩序系統,全面依法治國是賦權系統,全面深化改革是創新系統。而“四個全面”的核心或者最終目標是全面建成小康社會,這個最終目標就是國家治理框架的現代化,也就是“政通人和百業興”。國家治理框架的現代化就是在中國共産黨的領導下,基于人民當家做主的本質規定性,遵循人民的意志要求,在社會主義市場經濟發展和社會變化新的曆史條件下,按照科學、民主、依法、有效性,優化執政體制機制和國家管理體制機制,優化執政能力,實現國家與社會的協同與和諧,達到社會的長治久安。政通,就是在後現代社會、信息化社會中,適應全球互聯互通的新條件,通過完善立法、執法、守法,大力改革政府運作,限制政府公權力的使用,及時回應群衆關切。人和,就是政府和社會共同營造和諧的環境,在良好的社會政策下老有所養,幼有所依,年輕人有上升的通道期許,同時,依法行使參與權、監督權和表達權。百業興就是經濟社會呈現良好發展態勢,産業布局合理,商業模式最優,通過合法經營以及技術創新和制度創新,各行各業進入良性發展軌道,各行各業興旺發達,社會資源與財富極大豐富。上述國家治理框架如圖1如下:

  

  圖1  國家治理框架圖

  二、國家審計的本質是國家治理中“元治理”的重要工具

      根據傑索普的觀點,國家治理中的元治理本身並不意味著建立一套一成不變的治理方式,而是指對複雜和多元關系的管理。元治理在制度和戰略兩個方面旨在造成一個語境,使不同的自組織安排得以實現,而不是爲它們制定特定的戰略和采取特定的主動措施。

  元治理的角色應該由國家擔當。在元治理中,國家的作用被重新定義,一方面國家要保留對治理機制的開啓、關閉、調整和另行建制的權利;另一方面,它承擔的主要是設計機構制度,提出遠景設想,促進各個領域的自組織,使自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動及後果等相對協調,特別是政府需要對各種各樣自組織之間的互動進行監控,以保障自組織內部和自組織之間關系中的民主原則與社會平等。

      我國的國家權力建設已經基本完成,就國家建構與治理框架發展之間的關系來說,一方面國家建構與治理之間存在著顯著的區別:國家治理強調去國家化,強調權威的多元化、分散化;同時國家治理與國家建構之間也有某種一致性。國家治理框架的發展目標是爲了使國家更有效的承擔元治理的角色和任務,成爲國家治理框架的中堅力量,同時促進多中心治理體系的形成,並實現權力下放,國家將與市場力量、公民社會一起通過彼此之間的夥伴協作來實現治理目標。據此我們應該重新思考國家與公民社會、政府權力與公民權力之間的關系問題,國家權力與公民權力之間應該是相互形塑的過程。一方面,沒有一個強有力的政府,公民就不能享受任何權利,同時,國家必須對社會放權恰恰說明公民權利對國家建構的重要性,而且公民權利具有規範國家權力的作用。因此,規範和約束國家權力,是國家治理框架發展的要求,因爲無論是公民社會與市場力量的培育,還是國家與公民社會之間的協作對話都應該以國家權力的規範爲前和條件。就此而言,當代中國現代國家建構的任務是雙重的,即在縮小國家權力範圍的同時增加國家的能力,在限制國家專斷權力的基礎上強化國家提供公共産品的能力。

      從上述國家治理中的元治理理論可知,國家審計是國家治理中元治理的重要工具,而且可以認爲,國家審計實質上在元治理中發揮的作用就是規範、約束權力和權利,防止濫用權力與權利。在元治理中:1.國家審計通過對治理機制中的權力與權利內容的審查,對國家治理機制中的調整和另行建制提供依據,國家審計此時更多表現爲制度審計;2.國家審計通過規範和約束權力與權利,對各種自組織之間互動進行監控,防止權力和權利的越界實施,維系自組織之間的民主平等與公平正義,國家審計此時更多的表現爲行爲審計;3.國家審計通過規範、約束國家權力與權利,保證了更多的公民權利與市場權利,同時也對公民權利和市場權利本身進行規範和約束,國家審計此時更多的表現爲財務信息與非財務信息的審計。因此,按照審計主體來看,國家審計兼有制度審計、行爲審計、財務信息審計與非財務信息審計的功能,從國家審計實質來看,國家審計應該是國家治理中元治理的重要工具,是規範、約束權力和權利的工具之一。

  三、國家審計在基于“四個全面”的國家治理框架中的作用   

  國家審計在基于“四個全面”的國家治理框架中的作用,主要表現在以下幾個方面:

  1.促進法律完善,維護民主法治。一是在民主框架下,推動實現公民做主的權利;二是促進法律法規的嚴格執行,維護法律的尊嚴;三是提出法律法規修訂的建議,促進法律法規體系的健全完善。

  2.預防查處貪汙腐敗,促進行政廉潔。一是發現和查處重大舞弊、腐敗、欺詐等行爲,促進官員遵守法律;二是檢查與評價公共部門的內部控制,加強舞弊風險防範體系建設,預防腐敗和權力濫用行爲的發生。

  3.維護公民基本利益,促進改進民生。國家審計可以對各個民生領域進行審計,維護公民的基本利益;還可以對民生資金、民生工程和民生政策開展合規與績效審計,並提供與民生相關的信息。此外,國家審計還可以充分關注人民生活的基本權利,促進地方政府科學合理地分配公共資源,縮小社會階層的差距,對弱勢群體實施一定的救助,促進實現社會公平正義,推動社會和諧發展。

  4.評價政府部門資源使用情況和管理效率,提高政府效能。國家審計對政府的活動、運作和項目進行調查、監督和評價,提高公共資金的使用效益,同時在審計過程中發現政府機構內部管理和運行機制的缺陷和漏洞,及時提出改建建議,改善政府的運行機制,提高政府效能。

  5.關注國家面臨的風險,維護國家安全。國家審計在履職過程中會關注經濟社會運行中可能存在的財政金融風險、能源及戰略資源風險、國家信息風險、國有資産和企業經營風險、生態環境風險等,提供相關的、及時的、客觀可靠的信息,爲評估風險維護國家安全提供決策參考。

  四、基于“四個全面”的國家治理框架對國家審計的影響與要求

     (一)基于“四個全面”的國家治理框架對國家審計的影響

  一方面,基于“四個全面”的國家治理框架消除了阻礙國家審計發揮作用的一些消極因素,使得國家審計處于一個相對寬松的環境之中,從而有助于國家治理作用的充分發揮;另一方面,基于“四個全面”的國家治理框架也對國家審計提出新的更高的要求,使國家審計面臨更大的挑戰。

  1.國家審計在國家治理框架中的重要性和地位更加突出。國家審計不僅有助于規範政府的行爲,而且有助于發現國家治理中的不恰當的制度設計並提出改進建議;國家審計還有助于保證既定制度的實施;同時國家審計還可以從決策力、執行力、廉潔性、績效性和回應性等方面加強國家治理,促進國家治理向善治目標不斷趨近。

  2.國家審計的外部工作環境進一步優化.公共受托責任關系的確立爲國家審計客觀評價各部門受托責任的履行情況提供了可能,政府職能的轉變有助于減少審計過程中的阻力,國家審計結果的重視程度日益提高,公共預算、政府權力清單、政府財務報告、行政問責等相關機制的建立與理順,有助于明確審計的標准和目標,對審計工作的開展奠定了良好的基礎。

  3.國家審計面臨前所未有的挑戰。隨著基于“四個全面”的國家治理框架的提出,社會、政治、經濟與環境等方面都將逐步納入審計範圍,國家審計已經轉向對政府公共受托責任進行全面的評價,

  國家審計的任務數量及複雜性都大大提高了,從而使國家審計的風險將日益凸顯。相關治理主體的民主意識顯著提升,對國家審計的工作質量和審計結果的透明度要求越來越高,這使得國家審計機關面臨雙重壓力。也就是外部可能對國家審計産生過高期望,從而擴大審計期望差距。由此又帶來了審計需求與國家審計機關資源與能力缺乏的矛盾愈加突出,國家審計範圍的不斷擴大對國家審計人員的專業勝任能力提出更大的挑戰。

  (二)基于“四個全面”的國家治理框架對國家審計的要求

  基于“四個全面”的國家治理框架要求國家審計保持更強的獨立性,並在促進政府轉變職能、建立服務型政府等方面發揮重要作用。國家審計必須緊緊圍繞“四個全面”開展審計工作,積極促進相關制度建設,從而實現國家治理的科學化、規範化、制度化,促進深化改革和創新體制機制。國家審計還要擴大公共政策制訂和執行的績效審計,從而幫助立法機關和政府部門更好的制定政策,提高政策的執行效果。國家審計要爲多元化主體參與國家治理服務,包括多元化主體對審計過程的參與程度,還包括對國家審計體制的適應性進行調整。國家審計應以財政預算爲抓手,促進政府行爲的規範性,積極促進政府信息的透明與負責。

      五、基于“四個全面”的國家治理框架下國家審計的功能定位

     隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉變,必然對國家審計産生影響國家審計必然面臨新機遇、新挑戰。以強化國家審計免疫系統爲基礎,以加大國家審計全覆蓋的力度與深度爲導向,研究國家治理框架下國家審計功能定位,進一步明確國家審計在國家治理中所扮演的角色至關重要。我們認爲,國家審計監督是一種專職和專業行爲,是由專門機構和專職人員依法進行的監督,具有預防、揭示和抵禦功能。

    1.預防功能。是國家審計憑借其威懾作用及獨立、客觀、公正、超脫、可以涉及經濟社會各方面的優勢,能夠起到預防和預警經濟社會運行中的風險隱患的功能。威懾作用源于國家審計作爲一種經常性監督制度安排,是以憲法和法律爲依據的。從博弈論角度分析,,審計機關和審計對象對審計活動可能的後果都是能夠認知的,即審計活動成爲審計機關和被審計對象的“共同知識”,審計對象知道審計機關會對自己的經濟社會活動進行審計,審計機關也知道被審計對象在經濟社會活動中可能存在問題和可能對問題進行掩飾。在“共同知識”的基礎上,爲最大化自己的盈利(或效用),每一個局中人所采取的策略一定是對其他局中人所采取策略的預測的最佳反應,沒有一方會有興趣去故意違背這一博弈均衡(也稱爲Nash均衡),輕率地偏離這個“相容”預測而使自己蒙受損失。由此,審計監督對審計對象來說就是一種威懾,對違規行爲能夠起到一定的預防和預警作用。同時,國家審計通過及時跟進、密切關注整個經濟社會運行安全,能夠及時發現苗頭性、傾向性問題,及早感知風險,通過提前發出警報,在防止苗頭性問題轉化爲趨勢性問題、防止違法違規意念轉化爲違法違規行爲、防止局部性問題演變爲全局性問題等方面發揮積極作用。

    2.揭示功能。指國家審計通過監督檢查各項治理政策措施的貫徹執行情況,能夠起到反映真實情況和揭示存在問題的功能,促進治理措施落實到位。“審計是一種客觀地收集、評價有關經濟活動和事項的認定證據,以確定其認定與既定標准之相符程度並將其結果傳遞給利害關系人的系統過程”。根據法律規定,審計的首要職責是監督,監督就必須查錯糾弊,糾正對規則、秩序和決策的背離和偏差。所以,審計必須揭露和查處違法違規、經濟犯罪、損失浪費、奢侈鋪張、不合理利用資源、汙染環境、損害人民群衆利益、危害國家安全、破壞民主法治等行爲,並依法對這些行爲進行懲戒;必須揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞,排除經濟社會運行中各種利益的幹擾,促進政策措施得到貫徹落實。

    3.抵禦功能。指國家審計通過促進健全制度、完善體制、規範機制,能夠起到抑制和抵禦經濟社會運行中的各種“病害”的功能,促進提高國家治理績效。經濟社會運行的相關信息是制定宏觀政策和評判宏觀政策效果的依據。國家審計以其獨立的地位,有條件全面完整地采集和提供相關信息,既包括微觀經濟單位,也包括行業領域的相關信息,爲相應的決策和管理部門提供翔實、客觀、全面、可靠的經濟社會運行數據信息。在獲取信息過程中,不僅是查明情況、揭示問題,還針對産生這些問題的原因從微觀到宏觀、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從表象到實質,進行深層次分析、揭示和反映,調動積極因素,防止消極因素入侵整個經濟社會系統,促進改革體制、健全法治、完善制度、規範機制、強化管理、防範風險,提高經濟社會運行的質量和績效。

    預防、揭示和抵禦是國家審計發揮“免疫系統”功能的三種表現方式,統一于審計工作的實踐之中,共同保障經濟社會的健康運行。其中,揭示是基礎,沒有揭示,就不能進行抵禦和預防;抵禦是重點,沒有抵禦就不會形成威懾,就不會使揭示的問題得以糾正、發現的漏洞得以修補,預防也便無從談起;預防是目的,保障經濟社會的健康運行就是使經濟社會少出問題,這需要事前的預防,預防的深度和廣度在一定程度上體現著審計作用是否得到充分發揮。

      六、基于“四個全面”的國家治理框架下的國家審計防護體系的構建

      基于“四個全面”的國家治理框架要求在強化國家審計免疫系統功能基礎上,基于審計全覆蓋的思想,構建國家審計防護體系。國家審計防護體系不但囊括了“四個全面”的所有內容,而且要在審計重點與方法上有所突破和創新,可以說是審計全覆蓋的升級版。根據前述研究,探索如何從把關源頭,控制過程等節點入手,構建基于“四個全面”的國家治理框架下的國家審計防護體系,同時通過相應的審計內容與方法以促進國家治理現代化。國家審計防護體系包括:防護財政可持續發展,防護經濟高質高效增長,防護金融風險有效管控,防護國有資産、資源與環境安全完整,防護高壓反腐順利推進,防護民生政策有效落實和民主法治有效推進。我們設想的審計防護體系構成如圖2所示:

  

  圖2  審計防護體系結構圖

  (一)防護財政可持續發展

  財政可持續發展是一國財政的收支平衡狀態,這種狀態應基本處于穩定增長態勢,不會導致財政危機的現實問題或潛在風險,從而確保經濟社會正常運行及國家的經濟安全。國家審計防護財政可持續發展,要求國家審計通過對各級政府預算管理進行審計,查出重大違法違規情況,理順財政經濟秩序,揭示財政運行中存在的問題,提出改進的建議與意見,防護財政安全,促進經濟社會健康發展。

      (二)防護經濟高質高效增長

  1.強化宏觀政策落實跟蹤情況。審計監督要密切關注財政、貨幣、産業、投資、稅收等政策措施的執行情況,揭示和反映不適應、不銜接、不配套等問題,促進各項政策及時落實和政令暢通。同時,加強對農業、重大水利、鐵路等重點項目的審計,監督好社會保障、扶貧開發、生態環境保護等民生資金的使用。這些都是國家政策的著力點和資金投向的重點,要按照工作具體要求突出審計重點,有效發揮投資拉動經濟增長的積極作用。李克強總理在部署嚴肅整改審計查出的問題時表示,要促進“脫實向虛”的信貸資金歸位,更多投向實體經濟,有效降低企業特別是小微企業融資成本。要針對國務院下發的金融服務“三農”、支持文化企業發展、保護中小企業等相關意見決定,高度關注財政投入、企業投資、銀行貸款投向,促進各類資金向“三農”、文化、民生、中小企業等領域傾斜。國家審計監督除了聚焦政策落實情況,還要進一步提高宏觀把握和統籌分析能力,關注影響宏觀調控的體制機制性問題,對不合時宜、制約發展、阻礙政策落實的制度規定,要切實予以反映和提出修改完善建議,以不斷健全宏觀調控體系。

    2.提高財政資金使用效率。要通過加強審計監督,積極推進財政資源整合,提高財政資金使用績效。首先要加強對重要領域專項資金的審計,揭示專項資金多頭管理、多頭分配、交叉重複、撥付鏈條長等問題,推動同類別專項資金整合優化。要進一步理順中央主管部門在財政資金分配中的權責,健全專項資金分配、使用機制。其次,對各級財政存量資金的審計也是工作重點。要以增量帶動存量,關注該投未投、該用未用以及財政資金使用效益低下問題,切實發揮財政資金的使用效益和引導作用。同時,以存量壯大增量,加強存量資金清理和收入征繳,對確屬沒有指定用途或因政策變化無需繼續執行的存量資金,應全面清理,由地方統籌安排,盡快落實到項目,使沈澱的財政資金盡快發揮效益。第三,在關注財政、財務收支真實性、合法性的基礎上,還要注重效益性審計。重大政府投資項目審計,不僅要監督規劃布局、資金使用和建設管理,還要綜合分析經濟效益、社會效益和環境效益,發揮政府投資對結構調整的引導作用。只有將問效、問績、問責聯系起來,把規範支出與促進投入有機結合,才能夠有效推動財政資金合理配置、高效使用。

    3.揭示經濟運行中的風險隱患。我國經濟發展已進入重要關口,深化改革中可能出現不確定因素,經濟結構調整中也可能有風險和問題。審計工作應進一步發揮保障和維護國家經濟安全、促進防範和化解風險的作用,當好經濟發展的‘安全員’。關注政府性債務風險,跟蹤檢查存量債務化解情況,密切關注新增債務的舉借、管理和使用情況,防止形成浪費和新的風險隱患。比如連續多年跟蹤審計地方債變化情況,發現債務增長有所放緩,但同時政府性債務管理制度尚不健全、省本級債務借新還舊數額較大、個別地方債務舉借和使用不規範等新情況。

    (三)防护金融风险有效管控

  金融审计作为国家审计的重要组成部分,可以通过对金融领域进行监督,以保障金融体系的稳定运行,促进金融功能的充分发挥,保证国家治理目标的实现。国家审计通过防范金融风险,发挥预防、揭示、抵御的 “免疫系统”功能,从而有效防范和化解系统性和区域性金融风险,维护国家金融安全。

  1.防範宏觀風險,推動政府治理的完善。維護金融體系穩定和安全是金融監管部門的基本職責。在法律地位上,我國國家審計機關具有較高層次的金融監督權,它通過審查金融監管部門防範和化解金融風險的制度設計及其執行的實際效果,以促進金融監管治理架構以及內部控制的完善。國際金融危機發生後,推行宏觀審慎監管,從系統性角度防範金融風險成爲各國金融監管改革的趨勢。國家審計應當對我國金融宏觀審慎政策的制定,逆周期的信貸調控,對金融控股公司和交叉性金融業務的監管,系統性金融風險的監測、預警、處置和清算安排,存款保險制度的建立,地方政府對具有融資功能的非金融機構的管理及對違法金融活動的打擊,金融監管協調,參與全球經濟金融治理等方面職責履行情況及其效果進行監督。

  2.防範市場風險,推動市場治理的完善。金融部門自身存在的壟斷、信息不對稱、金融脆弱性、外部性、金融市場非有效性等市場失靈問題,內生了對金融領域進行監管的要求,以促進金融資源合理有效配置。審計是一種重要的金融監管機制。國家審計機關通過對銀行表外業務和非銀行金融機構的審計,以及交叉性業務和金融工具的審計,重點關注一些銀行爲規避信貸規模管理,借道信托、證券、基金、保險等金融同業,以拆借、理財、透支等方式對接企業融資需求,尤其是通過房地産、地方融資平台、“兩高一剩”等限制性領域進行融資的情況。金融風險是威脅我國經濟安全的重要因素,大多與地下融資以及非法借貸導致的資金鏈斷裂、企業融資渠道堵塞、區域性金融恐慌有關。審計應注意揭示民間借貸對宏觀調控和經濟社會穩定帶來的風險,以及地方金融發展中存在的風險。另外,防範系統性金融風險應加強與其他專業審計的結合:一方面是加強與財政審計的結合,防範財政風險的金融化;另一方面,加強與企業審計的結合,防範産業風險向金融風險的傳導。所以,關注金融風險,跟蹤檢查信貸資金投向、互聯網金融的發展、跨境資本流動,嚴肅查處債券市場和資本市場中的利益輸送、非法集資、網絡賭博和詐騙等重大違法違規問題,守住不發生系統性區域性金融風險的底線,是金融領域審計監督的重要任務。

  (四)防護國有資産、資源與環境安全完整

  1.強化國有企業和國有資本審計。,國有企業和國有資本審計要圍繞國有企業、國有資本以及企業領導人履行經濟責任情況展開,做到應審盡審、有審必嚴。具體應該從以下幾個方面進行:

  (1)強化企業重大投資項目審計。對外投資是企業優化資金,發揮企業效益的一項舉措,但是如果企業領導人不作充分的市場調查和科學論證,不進行可行性分析,盲目決策,甚至借對外投資轉移國有資産,勢必導致國有資産流失,因此,必須加強對企業重大投資項目、資金使用、資源利用等相關權力和責任的監督。

  (2)強化對企業資本運營審計。資本運營是企業以優化産業結構、盤活國有資産、確保國有資産保值增值爲目的進行的一種資産經營方式。然而,現階段企業盲目、無效益的資産重組導致這項工作成爲國有資産流失的一個重要環節。因此,必須加強對企業資本運營的審計。

  (3)強化關聯方交易審計。隨著市場經濟的不斷發展和完善,國有企業規模、組織形式和治理結構發生了巨大變化,許多企業通過收購兼並、參股、控股、重組等形式成長爲企業集團。集團公司一方面可以利用關聯方交易優化內部資源配置,提高資産盈利的能力,降低交易成本,提高資金營運效率;但是,另一方面,受利益的驅動,一些公司利用關聯交易來調節利潤或者進行資産轉移,造成國有資産流失。由于企業集團關聯交易不同于正常的營業關系,利用關聯方交易達到非法目的往往隱藏很深,因此審計人員應提高職業警惕,通過嚴謹細致的工作,強化關聯方交易審計。

  (4)強化企業對外擔保、對外借款的審計。在企業發展壯大過程中,資金的保障是企業得以持續經營的前提條件。隨著企業規模的擴大,貸款的增加,對外擔保被企業廣泛采用,如母公司爲子公司擔保、子公司互保即關聯方擔保,對外部企業擔保等。企業間短期借款也成爲一種融資方式,但是如果融資方到期不能償還債務,必然給另一方帶來風險。因此,必須強化企業對外擔保、對外借款的審計。

  2.開展資源環境審計。資源環境審計要在促進轉變經濟發展方式中發揮應有的作用,就必須堅定不移地履行審計監督職責,並明確以下工作任務:

  (1)加強資源開發利用方面的審計監督。針對我國人均資源禀賦稀缺的現狀,爲推動轉變單純依靠資源消耗粗放型的經濟發展方式,審計機關應加強對土地、礦産、森林、海洋等重要資源保護與開發利用情況的審計監督。第一,要揭露和查處損失浪費資源、影響國家資源安全等重大問題,維護國家各種資源的安全完整。重點關注國有土地使用權流轉、耕地保護、礦業權出讓轉讓、礦山地質災害、礦産資源專項資金收支等方面存在的問題,以及資源無序開發、低效利用、收益流失、破壞浪費、危害國家安全等重大問題。第二,要揭示國家資源管理與開發領域隱含或潛在的風險,關注各種重要資源領域政策不完善、法規不健全、現有制度不合理等問題,並從體制、機制和制度層面分析問題産生的原因,前瞻性地提出促進資源保護和合理開發利用以及進一步建立健全有關規章制度、政策措施的建議,促進國家有關土地、礦産、海洋等資源政策法規的貫徹落實,提高國有資源的利用水平和開發使用效益。

  (2)加強環境安全與保護方面的審計監督。根據我國目前的環境容量和環境承載能力狀況,審計機關應加強對水汙染、大氣汙染、土壤汙染、固體廢棄物、核輻射安全監管、重金屬汙染、農村面源汙染等防治、治理和修複方面的審計監督。第一,要關注國家環境保護專項資金的征收、管理和使用情況,加大對存在問題的揭示力度,反映排汙費、汙水處理費、垃圾處理費、水資源費等專項資金征收、管理和使用過程中存在的截留、擠占、挪用等問題,促進加快整合上述收費項目的征收管理,推進開征環境保護稅的工作進程;反映政府財政安排的飲用水安全保障、汙水垃圾無害化處理設施、汙泥和滲濾液處理和環保能力建設等專項資金分配、管理和使用中存在的各類問題,確保政府投入環保資金的安全、有效。第二,要關注國家環境保護政策法規的貫徹落實情況,應加強對黃河、長江、松花江、珠江等重點流域汙染防治治理情況的審計,確保流域治理規劃落到實處,促進水環境質量的提高;應加強對環境空氣質量標准、土壤環境保護標准、放射性物品安全管理標准以及重金屬汙染治理標准等落實情況的審計,關注標准要求不高、執行不到位等影響發展方式轉變的突出問題;應加強對主要汙染物排放總量控制目標落實情況的審計,關注各地區化學需氧量、氨氮總量、二氧化硫、氮氧化物等汙染物減排工程建設、運行和實際效果,揭露和查處破壞汙染環境、影響人民群衆身體健康的重大環境問題,提出提高資金使用效益和完善環保政策措施的建議。

  (3)加強生態建設方面的審計監督。爲了兼顧代際利益,維護人類賴以生存的自然資源與環境的和諧,使子孫後代安居樂業實現永續發展,審計機關應加強森林、濕地、草原、自然保護區、重點物種保護等生態方面的審計監督。第一,要關注國家投入生態恢複治理、增強水源涵養、保持水土流失、防風固沙等專項工程資金分配、管理和使用情況,重點揭示資金分配管理使用過程中擠占挪用、虛報冒領、個人侵占等違規違法問題,揭示工程建設過程中招標、施工等環節存在的弄虛作假等問題,客觀公正評價工程建設和實施後的生態效果情況。第二,要關注國家生態建設領域的政策法規落實情況,重點關注典型生態系統保護、重點生態功能區保護、重點物種保護、地質災害治理等政策落實情況,揭示生態保護領域政策法規落實不到位或缺失不完善等問題,揭示生態建設存在的風險和可能引發的危機,爲維護我國生態安全提出建設性意見。

  (4)加強應對氣候變化方面的審計監督。單位國內生産總值二氧化碳排放大幅下降是我國政府對世界做出的莊嚴承諾,積極開展節能減排是應對氣候變化、轉變經濟發展方式的重要抓手,審計機關應加強應對氣候變化方面的審計監督工作。第一,要關注節能減排資金投入、管理和使用情況,重點揭示節能減排專項資金分配、管理和使用過程中存在滯留閑置、擠占挪用、套取騙取等違規問題。第二,要關注節能減排工程項目建設情況,重點關注“十大節能工程”項目的實際運行情況,評估其真實節能量和節能效果;重點關注二氧化碳和主要大氣汙染排放的統計、監測和考核體系建設情況,揭露謊報統計數據、監測不准確等問題,還要關注新能源、碳交易市場、合同能源管理等節能減排新措施建設情況。第三,要關注節能減排相關政策法規執行情況,重點關注抑制産能過剩、淘汰落後産能等有關政策法規落實以及差別電價、脫硫電價等價格杠杆政策執行情況,揭露和查處違規上高耗能高汙染項目、淘汰落後産能進展滯後等問題。通過揭露國家節能減排相關政策落實過程中存在的問題,查找存在的主要問題並分析原因,提出完善節能減排的政策意見及建議,促進節能減排事業健康發展。 

  (五)防護高壓反腐順利推進

  國家審計作爲一種獨立、專業的驗證機制,具備預防、發現、懲戒以及預警、控制腐敗的功能。

  1.國家審計可以預防腐敗。事先預防是最有效的反腐敗措施。國家審計可通過如下途徑起到預防腐敗的作用:首先,審計制度的存在,本身就可以形成一種強有力的威懾。“是否經受得起審計”這一壓力會促使政府部門及其工作人員誠信、合規、盡職。當然,這一震懾作用的大小取決于審計是否有效以及審計結果是否會受到重視。除了震懾作用外,審計還具有教育功能,它不僅可以發現問題,同時亦是強化道德觀念和責任意識的手段。其次,對政府及其官員的行爲、政策和結果(包括預算執行情況、政策實施效果、政府投資項目績效等)進行審計並將結果公開,可以提高行政透明度,並可以對公權力的運用形成有效的監督和制約,從而減少腐敗的發生。腐敗很大程度上來源于官員過大的自由裁量權。對公權力的行使過程及其結果進行審計並將結果公開,可以使公衆更好地了解政府及其官員對權力的運用,提高腐敗行爲的難度,促使相關部門和官員規範自身的行爲,從而達到減少腐敗的目的。再次,在審計實施過程中,國家審計可以對公共部門的腐敗風險進行識別和評估,從制度和體制層面分析腐敗産生的原因並提出相關建議,從而有助于防範腐敗。尤其是國家審計對行政事業單位內部控制進行了解和評價,可以有效地促進被審計單位建立健全內部控制,防範舞弊、預防腐敗。最後,國家審計及其結果公開還可以提高公衆對政府及其行爲的關注度,從而有助于約束腐敗行爲。

  2.國家審計可以發現腐敗。國家審計的基本目的是對被審計單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審計,而腐敗活動(尤其是經濟領域的腐敗活動)往往會通過財政、財務收支表現出來,因此,通過審計能夠發現許多腐敗行爲的線索。國家審計的一項重要任務就是不斷揭露和查處違反法律法規的問題,揭露和査處腐敗問題。國家審計的一個主要目標是,通過審計促進政府部門的權力得到制約,促進政府行政行爲的公開透明,從而逐步鏟除滋生腐敗的溫床。無論是經濟責任審計還是財政審計等其他審計業務,都可能發現腐敗行爲。經濟責任審計不僅可以發現領導幹部所在單位的違規行爲,而且可以發現領導幹部個人的經濟問題。實際上,我國探索實施經濟責任審計,很大程度上就是爲了發現和揭露腐敗行爲,而預算執行情況審計、專項資金審計等常規審計業務對于發現和揭露腐敗行爲同樣具有重要意義。此外,無論是合規性審計還是績效審計都有助于反腐敗。就合規性審計而言,其著眼于審査財政、財務收支及相關經濟活動是否符合相關法律、規章、制度、協議,其對反腐敗的作用是不言而喻的;就績效審計而言,對資金使用、政策制定和執行、項目實施的效率、效果和經濟性進行評價,可以發現其中存在的不必要的開支項目以及浪費、質量低下等問題,從而有助于發現可能存在的腐敗行爲。

  3.國家審計可以懲治腐敗。首先,國家審計在發現腐敗違法犯罪行爲線索後,可以將有關線索移交紀檢、監察和司法機關,由後者進一步進行調査、取證從而認定和懲治有關腐敗行爲。其次,國家審計可以對腐敗行爲進行獨立、客觀、專業的認定,以便爲組織、司法、紀檢部門作出相關判斷和決策提供依據,從而更加有效地懲治腐敗。當然,國家審計與刑事偵查目的不同,法律證據與審計證據在獲取手段等方面也存在差異,這決定了國家審計的認定與紀檢、司法機關的認定可能有所差異,但不容否認的是,國家審計對與財政、財務收支相關事項的認定,可以作爲組織、司法、紀檢部門作出相關紀律或法律認定的重要依據。最後,在特定情況下,國家審計可以直接作出處罰決定。

  4.國家審計可以進行腐敗預警。從微觀上來說,國家審計在審計過程中對被審計單位的內部控制進行了解和評估,可以識別出被審計單位內部控制方面存在的缺陷,在尚未發生(或發現)腐敗行爲之前就提供預警,促使被審計單位完善內部控制以有效控制腐敗風險;從宏觀上來說,審計機關可以綜合衆多審計項目,從體制、制度上分析可能存在的腐敗風險,從而促使相關部門及時完善相關制度、體制,國家審計機關是最有條件編制公共部門腐敗風險報告的反腐機構。

  5.國家審計可以進行腐敗控制。腐敗的控制,一是要降低腐敗發生的概率,二是要減少腐敗行爲造成的損失。國家審計在這兩方面均可以發揮重要作用。就降低腐敗概率而言,國家審計可以針對審計中發現的被審計單位內部管理或者制度、體制等方面存在的缺陷提出建設性意見,促進被審計單位或相關部門建立健全制度來減少腐敗的機會,從而降低腐敗的概率。査處問題不是國家審計的根本目的,國家審計的根本目的是通過揭示問題促進整改、推動完善制度,減少問題産生的根源、降低問題發生的概率。就減少腐敗造成的損失而言,有效的審計可以盡早發現和揭露國家機關和領導幹部中存在的腐敗問題,從而降低腐敗行爲可能帶來的不利影響。在這一點上,開展事前、事中審計乃至實施全過程跟蹤審計,有助于在腐敗行爲尚未造成重大損失時就發現和懲治腐敗。

  (六)防護民生政策有效落實和民主法治有效推進

  1.民生審計可以防護廣大人民群衆的合法權益。保護廣大社會公衆的權益,保障民生,這是國家審計的宗旨,也是國家審計一路走來沿襲的基本路線。

  (1)民生審計可以促進社保體系完善。民生審計的審計範圍包括對養老、保險、醫療、失業、工傷、生育等社會保險資金和社會救助、社會福利、優撫安置、住房保障及社會捐贈等社會救助資金進行專項審計。通過民生審計,揭示專項資金違法違規使用問題背後的體制性障礙、政策性缺陷和管理漏洞,爲社保基金的監管提供有益的建議,可以進一步解決社保不公的現象,更好維護民衆的權益。

  (2)民生審計可以促進教育衛生事業健康發展。近幾年,國家財政加大對教育、衛生事業的投入力度,各類教育衛生事業迅速發展,特別是農村免費義務教育的全面實施與農村醫保的全面貫徹執行,較好地解決了農村低收入家庭上學難、看病難、看病貴的重大問題。但從深層次看,我國教育衛生事業仍然存在很多問題,如農民工子女在城市入學、入托難,手足口病、甲型 H1N1 流感從農村包圍城市等,都彰顯公共衛生體系的不完善。造成上述問題的根本原因在于教育衛生的資源投入不足及分配不公引起的。民生審計通過審查評價公共教育衛生經費的真實性、合法性、效益性、效率性,發現資金運用過程中的問題,爲國家出台惠民利民政策提供參考,促進涉及教育衛生等公共領域相關法律法規的改進與完善。

  2.民生審計有利于改善人民生活水平,促進資源合理分配。後金融危機時代,實現經濟走出低谷的重要保障是産業結構調整與環保事業協調發展,而環境保護、基礎設施、人文建設等各個方面都與生活專項資金有很大關系。這說明與生活審計相關的資金的複雜性、多樣性,也決定生活審計開展的特殊性和理論創新的必要性、緊迫性。生活審計工作的開展,不僅能給百姓一本明白賬,同時對建設服務型政府也有所裨益。生活審計著重對居民收入、居住質量、交通狀況、教育支出、醫療衛生、公共安全、人居環境等多項指標作出獨立評價和真實分析,可以反映生活資金運行中存在的問題,揭示資金籌集、使用和管理等各個環節存在的違法違規行爲,尋找違法和低效問題産生的原因,提出改進工作、完善管理制度和運行機制、加強資金監管的建議,確保資金安全完整和資金使用效益的提高。

  3.民生審計有助于推進政府體制改革,建立責任型政府。改革開放和經濟市場化的深入導致我國社會利益結構的多元化。在各種社會資源有限的前提下,多元化的利益群體不可避免會發生相互競爭和沖突,使全面建設小康社會的過程面臨很多阻力和風險,包括體制機制上的障礙,以及社會轉型期權利性尋租導致的多發性腐敗現象和重大違法違規問題。民生審計通過推進經濟責任審計、政府績效審計、廉政審計等多類型的審計工作,從體制、機制上解決各級政府的責任歸屬不清、消極不作爲及貪汙腐敗問題,有助于責任型政府的建立,有利于政府工作效率的提高及廉潔自律風氣的形成。

  4.民生審計可以評定政府法定職責的履行情況,完善政府治理。現代國家審計作爲國家經濟運行中的免疫系統,可以通過系統規範的方法評價政府在治理過程中對風險管理、內部控制的治理效果。民生審計通過對領導幹部的權力實行全方位的監督,促進以法制權、以權制權的權力監督和科學決策機制的形成,使各級領導幹部的權力受到有效制約,使領導決策符合民主性、科學性、合法性的要求,完善政府治理。

  總之,民生審計只有以民衆的根本利益爲標准,在民衆最爲關心的如教育、衛生、廉潔等民生領域爲社會公衆服務,才能使審計的執行功能和政治功能結合在一起,最終推進民主法治的進程。

  七、國家審計防護體系的配套機制

      國家審計防護體系要有效發作用,必須建立相關配套機制。配套機制要根據國家治理體系與治理能力現代化的內在要求,體現國家審計管理的基本理念和特點,從增強國家審計獨立性、落實國家審計問責、加強國家審計質量控制、推進國家審計職業化等方面入手進行制度建設。

  (一)改革國家審計體制

  我國國家審計機關在依法獨立行使審計監督權方面存在明顯不足。盡管我國憲法和大多數國家憲法一樣,明確規定了國家審計機關的地位,但與世界上絕大多數國家憲法相關規定不一樣的是,我國國家審計機關在進行審計監督時並不只是對法律負責,還要對本級人民政府負責。憲法的這一規定將國家審計機關置于各級人民政府之內,是各級人民政府的組成部分,因而難以依法獨立行使審計監督權。黨的十八屆四中全會明確提出要完善審計制度,保障依法獨立行使審計權。2015年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若幹重大問題的框架意見》,在監察制度改革之前將國家審計制度改革提上了議事日程。略顯不足的是,全國人大常委會沒有及時跟進,改革中遇到的法律“瓶頸”難以突破。

  國家審計制度改革可采取的路徑不外如下幾條:第一,按照國家審計機關省級以下人財物統管試點路徑,地方國家審計機關只設省一級,省級以下地方國家審計機關直屬省級審計機關。這樣做的好處是改起來容易,但省級審計機關和審計署的依法獨立行使職權問題仍然得不到解決。第二,完全采取國家監察委員會試點模式,國家審計機關離開各級人民政府,直接對各級人民代表大會負責,受人民代表大會監督。人民代表大會之下的國家機關由完全是執行機關組成的“一府兩院”變成既有執行機關又有監督機關的“一府四院”。但這種模式國家監察委員會可取,因爲國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公,有足夠的權威。而審計機關則不然,在國家審計全覆蓋的背景下,國家審計機關同樣要監督各級人大及常委會的財政資金和國有資産、國有資源使用情況,在此情況下向地方人大負責,其審計監督的獨立性仍然存在不確定性。第三,國家最高審計機關由全國人民代表大會組織、對全國人民代表大會負責、受全國人民代表大會監督,地方各級審計機關一律由最高審計機關派出,只對最高審計機關負責。這樣在中央形成全國人民代表大會之下的“一府四院”,而在地方則是人民代表大會之下的“一府三院”。在我們這樣一個地方權力來自中央賦予的單一制國家,這種做法完全沒有法理障礙,也與世界大多數國家的做法相一致。既解決了國家審計機關依法獨立行使審計監督權問題,又減少了地方國家機關。總之,我們認爲可以借助國家監察委員會試點的東風,繼續實行“監審分立”監督體制,同步推進我國國家審計制度改革,使我國的國家監督制度得到根本完善,服務于全面推進依法治國大局。

  (二)實施國家審計問責機制

  國家審計問責機制的落實,可以從宏觀、中觀、微觀等不同層面進行考量。

  1.從宏觀問責主體系統來看。爲了更好地提升行政問責的整體效率和效能,可以提升審計的規格,考慮紀委、監察以及審計部門合署辦公,建立黨政聯動的行政權力監管部門(如監察審計部)。這種框架借鑒了現行經濟責任審計聯席會議制度,將審計作爲行政問責中的問責信息系統,解決了現行監督體制中監督部門既存在職能交叉重疊又存在職能漏洞空白的困擾,同時強勢的整合型行政權力監管部門還有利于對行政問責評價後的結果應用及質量管理,按照行政問責法的要求對行政機關以及行政官員進行全方位、全過程的問責,對發現的行政機關及其相應人員違法黨紀、政紀等問題進行處理,對涉及違法犯罪的審計信息移送公安、法院和檢察院等外部問責系統進行處理。在整個行政決策、執行和問責管理體制內,接受國家權力機關以及公民的全程監督。

  2.從中觀審計隸屬關系來看。我國目前國家審計實行的是雙重領導體制,地方審計機關接受上一級審計機關的業務領導以及本級人民政府的行政領導。這一領導體制造成審計條塊化,不利于審計項目的整體協調。可以調整各級審計機關之間的關系,變雙重領導體制爲審計機關人財物的垂直管理。這不僅有利于對重大問題進行專項調查,在對個體監管的基礎上就某一共性問題探析總體規模,從而從機制、體制上找尋對策,也便于實現內外部合作以及監管的宏微觀信息共享,建立健全行政問責信息的生成、應用、反饋以及合作機制。

  3.從微觀審計管理制度來看。目前各級國家審計機關內部實行的是事業部制組織結構,在強化審計專業技能的同時也存在審計任務安排不均衡、審計質量無法很好保證的現象。爲了有效避免效率折損,進行審計資源的集中整合,實現審計系統的扁平化管理,審計機關可以以審計項目管理爲中心分爲審計機關管理、審計項目實施兩大層次設置所屬部門,其中審計機關管理層次主要包括計劃、實施、審理、報告四個階段,遵循大管理、小機構的原則,盡量減少機構數量,降低管理層級。項目實施層次實行矩陣式結構,審計項目由審計機關在整個機關進行人員調配,充分利用審計人力資源,有效降低運行成本,提高審計的工作效率。此外,審計組成員來源于不同的專業組合,還有利于組內的相互監督,可以防止審計權力濫用現象,並有效地實現審計項目的資源共享,推動審計結果公開,提升審計質量。

  (三)完善國家審計公告制度

  1.健全完善審計結果公告的實施細則。認真貫徹執行《審計機關公布審計結果准則》以及《審計署審計結果公告試行辦法》等准則和辦法,並以此爲依據,進一步健全完善符合地方實際情況的審計結果公告實施細則。與此同時,要更加注重實施細則在法律用語方面的規範。在內容方面,要嚴格按照國家《審計法》等法律法規中對于審計結果公告的明確規定進行細化,便于實施細則的操作。要積極協調處理不同法規、制度之間關于審計結果公告方面條文的沖突。要在遵守政務公開原則的同時,處理好保密法規與審計結果公告制度之間的關系,重點要認真甄別審計事務中有關國家機密、商業秘密以及不適合在審計結果中予以公告的內容。

  2.規範審計結果公告的範圍與內容。嚴格按照國家相關規定逐步完善和擴大公告範圍,以反映國家重點審計工作目標轉移的情況,從數量上充實審計公告,滿足各方面的需求。探索建立完善的公告反饋體系機制,明確責任主體,增強責任追究制度。充分發揮監督督促作用,上級部門要定期對審計機關、相關人員審計執法的運行情況進行審核檢查,全面了解審計機關工作人員在法律政策執行、貫徹、落實等方面的情況,考察工作人員工作態度、業務能力等方面的情況。

  3.構築預防審計結果公告的風險機制。從機制建設上完善審計結果公告在法律層面的體系,把握每一次法律條例在修改完善時的機會,增強其法律性。在加強結果公告法律性的同時要注意提升和增強報告的質量,最大程度的減少和避免審計結果公告領域的風險。建議加強審計結果公告質量控制制度,從審計項目立項就開始著手和介入,科學編制審計工作計劃,重點研究好審計工作前期的調查方案等關鍵環節內容。

  (四)建立國家審計質量控制制度

  1.完善組織結構控制體系。我國審計機關目前以審計內容設置審計部門,例如財政審計處、金融審計處、行政事業審計處等。這種機構設置易導致職責不清、效率低下,應盡快轉變爲按照不同的審計職責劃分的綜合計劃類、審計查證類、法制審理類和審計執行類的審計內部管理體制,即四分離審計業務管理模式。該模式是將審計機關內部與具體審計業務密切相關的職責和權力劃分成四個部分,即制定計劃權、調查取證權、案件審理權以及審計執行權,並將組織機構設置對應劃分爲四類,形成四部門各司其職、相互監督制約、密切配合協作的運作機制和管理模式。

  2.完善人員控制體系。對審計機關來說,整個質量控制體系的構建最終的落腳點還是在對審計人員的控制上。首先,審計機關要保證所有參加審計的人員具有獨立性。應要求審計人員定期向審計機關彙報在被審計單位有無應予回避的人際關系和經濟關系。其次,要保證所有審計人員都具備專業勝任能力。應建立嚴格的聘用制度、嚴格的專業培訓和繼續教育制度、嚴格的職務晉升制度。最後,審計機關要督導所有審計人員嚴格遵循職業道德准則。應該經常檢查審計人員職業道德遵循情況,開展評比活動,對違反職業道德的人員要嚴肅處理。

  3.完善檢查體系。檢查控制是對審計質量控制的再控制,其關鍵在于建立並嚴格執行正常質量檢查制度,確定質量檢查程序、內容和方式的科學合理,特別是要建立三級複核制度。所謂三級複核制度就是指審計項目負責人、實施審計的部門負責人和審計質量管理機構負責人和審計組織最高領導對具體審計工作底稿逐級審查,最後簽發審計報告的制度。審計業務本身比較複雜,審計過程中審計風險不可避免,以及審計人員自身能力的限制,難以避免對某一經濟事項做出錯誤的判斷,因此,爲了保證政府審計質量,降低審計風險,建立三級複核制度是必要的也是可行的。

  4.建立信息反饋控制體系。有關審計質量信息的傳達及反饋是整個質量控制體系有效運作的關鍵環節。建立信息反饋控制體系,首先應注意反饋審計工作中發現的苗頭性、傾向性的問題;其次,注意反饋人民群衆關心的熱點、難點問題,采用審計回訪、審計項目抽查、審計質量考評等方法,定期收集、分析審計工作中存在的主要質量問題,進一步找出産生這些問題的原因,及時反饋給決策層,以便采取措施來提高審計工作的質量。

  (五)推進國家審計職業化建設

  國家審計職業化對于國家審計機關能力的提升起著至關重要的作用。現階段應從以下幾個方面推進與提升我國國家審計職業化水平:

  1.建立国家审计职业准入退出制度。审计是一项对专业技能要求比较高的工作。为保障审计人员应具有的业务水准,要求从事审计职业的人员必须具备相应的执业资格条件,执业资格准入制度是实现审计职业化管理的核心。对职业准入“门槛”要求的高低直接关系到国家审计人员的职业素质和职业能力,因此,为保障优化国家审计人员的职业能力,应通过法规规定审计职业的准入资质,可以根据审计职业的知识结构与实务技能建立统一的审计职业标准,或根据不同需要分别设置不同类别的审计职业标准。具体可按以下方案实施:第一,建立审计人员职业准入标准,明确规定国家审计人员应具备的基本条件,以及不能从事国家审计工作的限制性条件;第二,建立公开招考招录制度,坚持 “逢进必考”原则,从制度上防范国家审计队伍 “劣币驱逐良币”的现象;第三,建立审计职业退出机制,坚持优胜劣汰的竞争机制,促进国家审计人员的工作积极性和创新能力。

  2.建立国家审计职业等级层级制度。建立国家审计职业等级制度和岗位层级制度,可使不同等级或层级的审计人员明确其责任,充分发挥各级审计人员的工作积极性,有效提高审计效率和效果。第一,建立审计职业等级制度,以审计项目对不同等级审计人才的需求为导向,按照审计职业对审计人员分级管理的需要合理确定职业等级,实行职级优先职务原则,并将待遇与职级挂钩。第二,建立审计岗位层级制度,依据审计实践对审计岗位层级管理的需要,明确规定审计岗位层级序列、不同层级岗位的任职条件及其权责利。第三,建立审计等级晋升制度,明确规定不同等级职级或层级岗位人员晋升的基本条件、工作程序和管理主体等,并在职业等级或层级升降时坚持 “逢晋必测”原则。

  3.建立國家審計職業培訓制度。要獲得或提高審計職業技能就需要建立廣泛的審計職業培訓體系,通過審計職業培訓有效提升審計人員的審計業務素質和審計執業能力。第一,建立審計職業培訓制度,按照不同的培訓類別建立與其相適應的培訓體系,有針對性地提出審計職業教育培訓計劃,明確規定培訓對象、目標、內容、方案、時間、方式和培訓考核等制度。第二,建立審計職業培訓管理制度,以培訓規劃及計劃加強對培訓計劃執行情況的管理,加強對培訓現場的管理與培訓內容的考核,分析評價培訓效果,並將參加培訓情況和培訓效果作爲對審計人員年度考核、職級晉升和獎勵表彰等的重要條件之一。

  4.建立国家审计职业考试制度。审计职业考试是遴选国家审计人员的一个重要手段,通过国家审计职业考试可在一定程度上确保审计人员具备审计执业能力。第一,建立审计职业资格考试制度。基于遴选高质量审计人才的要求和审计人才多样化的考虑,可将报考参加审计职业资格考试的准入门槛规定为具有本科以上学历,但对教育背景不作具体要求;在考试内容方面,除对审计职业需要的基本专业知识和职业技术能力必考之外,可以 “选考”的方式增加考核内容,以满足审计职业发展对不同教育背景复合型和多样化人才的需求。第二,建立审计人员遴选招聘考试制度。审计职业资格只是具有从事审计职业的一个资格条件,要从事具体的审计工作,还应参加招录审计机关针对不同审计岗位设置的遴选考试,审计署及省级审计机关招录人员可实行全国统考,基层审计机关招录人员可实行省级统考,通过考试与考核等程序择优录取。在现有人事管理制度下,进入国家审计机关从事审计工作人员的唯一途径是通过国家公务员考试,这将造成审计职业资格考试与国家公务员考试之间的矛盾和冲突,因此,为避免重复考试和提高审计职业资格考试效力,有关部门应在审计职业资格考试制度实施前,通过沟通协调解决这两种考试制度的衔接问题。

  5.建立国家审计职业考评制度。建立国家审计职业考评制度可有效考核审计工作绩效,其考评结果可对审计人员实施奖惩、辞退、晋级和薪资等提供重要依据,并以此不断激发审计人员提高审计工作绩效的积极性和主动性。第一,制定国家审计职业考评标准,建立审计职业考评规范,按照考评目标明确规定考评方法、指标、程序、内容、结果和考评报告等。第二,完善国家审计职业考评组织,设立审计职业考评委员会,以职业考核标准规范为依据,严格按照考核程序对审计人员的 “德能勤绩廉”等内容进行全面考核评定,并建立考核评定结果的申诉救济机制。

 

(轉載自:福建省審計廳)



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