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國家治理視角下國家審計體系建設的路徑研究
来  源: 审计局     发表时间:2018-12-03     字体显示:【】【】【
 

  【摘要】國家審計實踐欲發揮功能,要在完善自身系統功能,提供監督評價服務的同時,不斷適應調整滿足國家治理的審計治理需要。國家審計應當能夠監督評價國家治理服務,防範和化解國家治理沖突,監督和制約權力運行,發揮國家治理框架下審計防護體系的預防功能、揭示功能和抵禦功能。本課題通過對國家審計防護系統的實現途徑、關鍵控制點以及方法進行研究,注重研究的科學性,力求提出的對策建議具有可操作性和可行性。 

  【關鍵詞】國家治理 國家審計 機制 體制 關鍵控制點 方法 

  中共審計署黨組2017年第四季度中心組學習(擴大)會在京召開,署黨組書記、審計長胡澤君著重指出,要積極推進審計管理體制改革。深刻領會習近平總書記關于健全黨和國家監督體系的要求,按照黨中央決策部署,加強調查研究、統籌謀劃,積極推進審計管理體制改革,切實加強黨對審計工作的統一領導,形成黨統一領導下、有利于依法獨立行使審計監督權、與國家治理體系和治理能力現代化相適應的權威高效的審計管理體制,充分發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用,推動黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實,切實維護黨中央權威和集中統一領導。國家審計是國家治理的重要組成部分,在國家治理中扮演監督、鑒證和評價的作用。因此,應加快完善國家審計機制體制的建設,把握審計內容的關鍵控制點並設計行之有效的審計方法,以推進國家治理體系和治理能力現代化。 

  ·        緒論 

  理论界对国家治理、国家审计及二者关系进行了较深入的探讨。治理意味着共同目标的建构,党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标意味着国家治理的目标正式登场,其方法论价值主要表现在运作环境、目标体系、作用领域、推进策略和技术平台等方面(唐亚林,2014)。国家治理现代化是执政发展的最新阶段,是继“四化”之后提出的“第五化”,国家治理体系涵盖七大领域的治理,国家治理能力系统涵盖十大能力,最终目标是实现中华民族的伟大复兴(许耀桐,2014)。国家治理体系现代化,至少包括制度化、民主化、法治、效率和协调五个标准(俞可平,2013)。国家审计在国家治理能力现代化中发挥重要保障作用,具体表现在国家审计是国家治理资源管理现代化的监控机制、是政府依法行政的重要监督机制、是国家治理风险防控和国家治理秩序稳定的重要保障(戚振东、张权、尹平2017)。作为党和国家监督体系的组成部分,国家审计具有预防、揭示和抵御的 “免疫系统”功能,通过对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况的审计监督,摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出問題和体制机制性障碍,并推动及时有效解决,是促进提升国家治理能力的重要力量,是推动国家治理现代化的基石和重要保障(刘家义,2014)。党的十八大以来,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面发生一系列新变化,并成为一种趋势性的新常态(施芝鸿,2014)。中国特色社会主义进入了新时代,站在新的历史方位,党的十九大对我国社会主义现代化建设作出新的战略部署,并明确以“五位一体”的总体布局推进中国特色社会主义事业,从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面,制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。国家治理的目标决定了国家审计的发展方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。当前,国内外环境复杂多变,随着全面深化改革的协同推进与依法治国战略的全面实施,我国国家治理诸多领域得到新发展,对国家审计提出了新要求(宋常、黄文炳,2015)。国家审计发展面临新的机遇与挑战,国家审计必须顺应时势、适时变革、创新发展。为适应国家治理的新变化,国家审计在理念观念、功能作用、范围重点、方式方法等方面均需突破原有限制,朝着价值理性审计、建设服务型审计、数字信息化审计、公权力全覆盖审计的方向积极变革与创新发展。国家审计在完善国家治理、保障国家安全、维护经济秩序、促进生态文明建设、完善宏观调控、加强廉政建设、推动依法治国以及促进深化改革等方面发挥着越来越重要的作用(晏维龙、韩峰、汤二子,2016)。 

  綜觀目前研究成果,現有研究雖然已將研究重點放在探討國家審計和國家治理二者的關系和實現路徑的研究上,但尚未形成一套系統的服務于國家治理的國家審計體系。本課題從機制體制建設、關鍵控制點和審計方法三個維度,構建行之有效的國家審計體系。 

  本課題的創新點有以下三點: 

  1、借鑒平衡記分卡的思路,並結合審計機關自身特性,建立起以內部質量控制管理、具體業務執行的有效性和學習與成長爲一級指標的三級評價指標體系。 

  2、提出雲審計下的審計數據傳輸處理流程圖,流程圖依次經過數據采集、數據處理、數據分析和數據存儲四個階段,並在數據傳輸處理過程中,加入數據安全的控制點。 

  3、將“互聯網+”、大數據技術應用于民生審計領域,通過數字化的審計平台對接財政局、人保局、民政局、住房公積金管理中心等單位的信息系統,按照統一數據格式進行采集和轉換,充分運用關聯分析、數據挖掘等大數據技術進行跨行業、跨部門、跨年度綜合分析,快速排查鎖定審計疑點,探索出一條實時跟蹤、聯網核查、遠程監督的大數據民生審計新路徑。 

  尚存在的不足之處有以下兩點: 

  1、尚未構建審計人員個人的評價指標體系,將審計工作責任到人。提供的思路是:按照德能勤績廉五個方面展開。 

  2、民生專項審計方面未針對某個項目進行設計,比如持續開展保障房審計、社保審計、水汙染和大氣汙染治理審計,創造性地實施自然資源資産離任審計等。 

  二、國家審計防護體系現狀 

  了解現狀是構建有效的國家審計防護體系的基礎。而問卷調查是了解現狀最直接有效的手段之一。本課題通過采用問卷調查的形式,對國家審計防護的構建提供了思路。問卷調查內容的來源來于對問卷調查的對象的實地訪談,初步了解到存在的問題,並通過對已有文獻資料的分析,對構建框架進行初步建設,以此爲基礎,設計問卷調查表,以爲後續的體系建設重點提供參考。 

  本次問卷共發放208份,收回187份,回收率爲89.9%。本次問卷的選項設置,前四道題爲單項選擇,後七道題爲多項選擇,問卷調查結果如下:(見附表1) 

  92.52%的被調查者認爲,國家審計防護體系的建設具有重要性和必要性,96.25%認爲亟需加強審計整改督促。通過對問卷調查結果進行統計,可以得出現階段審計防護體系的假設存在以下一個方面的問題:1、國家審計力量未能成爲反腐的主流推動力,且反腐倡廉審計的重難點集中在:被審計單位配合意願低、審計結果的未能得到有效的問責、反腐倡廉審計集中在事後審計,未能將違法違規行爲扼殺在萌芽階段;2、國家審計的大數據化和雲平台的搭建尚處在准備階段或者初始建設階段,尚待進一步建設;3、國家審計的風險控制具有滯後性,尚未能很好地貫徹“審計關口前移”;4、政府預算制度在規範化和問責化兩個方面亟需加強;5、對審計案例宣講宣講的重視度不夠等等。 

  三、國家審計防護體系的構建 

  (一)建設審計防護體系,健全審計機制體制 

  審計的防護性就是審計機關和人員爲維護國家的財經法規和所有者權益,對經營管理者的經濟活動進行查錯揭弊的經濟監督活動。審計的建設性就是審計機關和人員爲了幫助經營管理者改善經營管理,促進提高經濟效益而進行的審計活動。長期以來,人們非常重視審計的防護性而忽視建設性。對審計的建設性問題重視不夠會帶來一些不良後果,其一是縮小了審計範圍。現代審計包括財政財務收支審計、經濟效益效率審計、經濟責任審計等。如果只重視審計的防護性,就等于只完成了對財政財務收支審計,大大縮小了審計範圍,弱化了審計功能。其二是把審計目標單一化。審計本質決定審計目標。現代審計的本質是十分明顯的“雙重性”:即“經濟監督”之防護性和幫助改善管理、促進提高經濟效益的建設性。其三是忽視經濟活動的全過程參與。審計的防護性一般重視事後監督,對已經發生過的經濟活動的會計資料進行查對、核對、鑒證,審查其客觀性、真實性和合法性,即人們所說的“查漏補缺”。這樣作對已發生的經濟活動進行查錯揭弊,但不能防患于未然。而符合現代審計的一個重要特征就是既要重視審計的防護性,更要重視審計的建設性。審計的建設性則要求事前管理、事後監督,要求被審單位的經濟活動自始至終都置身于審計監督控制之下,隨時得到審計人員的幫助和指點,從而提高管理水平和經濟效益。本課題認爲可以通過以下幾點來建設審計防護體系,健全審計機制體制。 

  1.優化基于政府預算的國家審計制度 

  作爲政治文明的重要組成部分,政府預算反映著一定時期內政府活動的範圍、方向和重點,政府預算的有效性離不開審計監督,國家審計制度安排要順應政府預算的變化,服務于政治文明的發展。隨著政治文明發展帶來的政府預算變化,建設中國特色社會主義政治文明勢必對國家審計提出新的要求。 

  黨的十八大提出,加強對“一府兩院”的監督,加強審查政府預算的批准及其執行情況。隨著政府預算制度向透明化、民主化、規範化、績效化、公正化和問責化發展,勢必對國家審計提出新的要求和挑戰。國家審計要在更高層次、更廣範圍內對政府預算審計進行定位,滿足預算制度變化過程中提出的需求。具體來說,國家審計可以從以下五個方面促進政府預算的公平化、透明化、規範化、績效化和問責化。 

  (1)強化審計監督制約能力,促進政府預算的公平化 

  政治穩定化推動政府預算的公平化。政治穩定化,就是指政治機制運行的持續性、政治發展的有序性和政治規範的認同性。所謂預算公平就是預算要對所有公民負責,切實維護人民群衆的切身利益。一方面,政府要盡力把蛋糕做大,爭取社會福利最大化,實現共同富裕;另一方面,要確保資源合理配置、收入公平分配,縮小地區、産業差異。即取之于民的公共財政資金應當用之于民,且其分配應當公平合理。 

  在改革开放初期,政府预算主要以提高经济效率为目标,注重经济建设支出方面的预算安排,随着我国经济水平的提高,社会各阶层的收入差距扩大,各种利益冲突也逐渐增多,政府预算应从单纯注重效率向 “效率与公平并重”和 “更加注重社会公平”转变。具体来说:一要做好政府预算的制度安排,在预算項目上合理配置资源,公平分配收入,缩小地区差异、城乡差异和产业差异,促进社会公平;二要逐步推进建立社会保障预算制度,将社保全部领域纳入预算体系,保证社保支付能力,维护社会稳定。 

  國家審計既是政府預算公平化的內在要求,又是實現政府預算公平化的主要手段,在當前的形勢下,強化國家審計的監督制約能力,能夠推動中國政府預算公平化進程,這是國家審計的定位之一;因此,應借鑒發達國家國家審計的發展經驗,強化國家審計監督的職能,加強對權力的監督和制約。爲了促進政府預算公平化,國家審計要重點關注以下幾個方面:一、要監督預算編制權的行使,防範權力尋租,促進公共資源的優化配置,推進社會公平。二、公民參與預算渠道,公民參與包括預算聽證、公共服務調查、預算對話、參與式預算、選舉、公民抱怨等多種機制。預算過程的公民參與可以通過兩個平行的渠道進行:正式治理結構和非正式治理結構。可以通過網絡發言、實地調查等非正式結構來補充正式結構的參與。三、關注民生資金的流向,監督與民生相關的政策項目的落實情況,確保人民群衆真正從中受益。四、加大反腐力度,“老虎”“蒼蠅”一起打,堅決制止損害群衆切身利益的行爲。五、國家審計還可以從法律制度的完善、基礎預算編制以及預算績效評價等方面促進政府預算的公平化。 

  (2)健全審計結果公布制度,促進政府預算的透明化 

  政府預算透明化是政務公開、政治民主的內在要求,也是建立法治政府、廉潔政府、效能政府的前提。審計結果公開化推動政府預算的透明化,審計結果公開化,就是要增強政府預算的清晰度和透明度,徹底消解政府預算的信息不對稱性和神密色彩。黨的十八屆三中全會指出,推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。國家審計機關應充分發揮傳統媒體、新興媒體作用,利用好網絡平台,及時回應社會關切,使群衆了解政府做什麽、怎麽做。由此可見,公開透明的預算制度要求增強預算信息的披露。除涉及國家機密和國防機密外,政治活動都應該盡可能公開,充分利用網絡平台使廣大人民群衆更好地了解政治過程,更好的知政、議政和參政。 

  從國家審計角度,審計結果公告是政府預算信息公開的重要途徑,國家審計的鑒證屬性使其能夠對預算管理的全過程進行有效的監督,及時地向社會公衆提供系統的預算資金使用情況、績效信息及整改情況,降低公衆與政府之間的信息不對稱,提高政府預算的透明度,更好地發揮輿論監督、群衆監督和社會監督的作用。 

  自1996年財政預算審計第一次在相關媒體進行部分披露至今,我國政府審計結果公告經曆了近21年的發展,取得了巨大的成就。審計結果公告數量逐年增長。自從2003年國家施行審計公告制度以來,審計公告制度逐步得到社會公衆的認可。通過數據整合分析以後可以發現,從2004~2016年,雖然環比增長不夠穩定但是我國審計署公布的審計公告結果在數量上呈浮動上升態勢。說明政府越來越重視審計結果公告這一制度,我國的政府審計結果公告的力度正在逐步加強,具體情況見表1。 

  表 1 国家审计结果公告數量增长统计 

   年份 

  項目 

  2004 

  2005 

  2006 

  2007 

  2008 

  2009 

  2010 

  2011 

  2012 

  2013 

  2014 

  2015 

  2016 

  公告數量 

  7 

  4 

  5 

  6 

  12 

  16 

  25 

  38 

  35 

  32 

  23 

  34 

  31 

  增長數量 

 

  -3 

  1 

  1 

  6 

  4 

  9 

  13 

  -3 

  -3 

  -9 

  11 

  -3 

  環比增長 

 

  -42 

  25 

  20 

  50 

  33 

  56 

  52 

  -8 

  -9 

  -28 

  48 

  -9 

  盡管我國政府審計公告制度取得了長足進展,發揮了較好的監督調控作用,逐步引起社會的關注。但我國政府審計公告制度的實施仍然存在著許多可以改善的方面。通過分析審計署2003年12月15日至2017年8月17日已經發布的300個審計結果公告的相關信息,可以發現我國政府審計結果公告存在以下問題: 一是公告範圍不全面、審計結果公告涉及面過小、地方公告的數量過少。二是反映審計整改情況的內容不夠。發布審計結果公告的目的除了提高政府及國有企事業單位的財政財務收支的透明度,加強社會公衆的監督外,還應該包含督促被審計單位對審計過程中存在的問題及時整改。三是相關法制不夠完善。 

  为加大审计结果公开力度,充分发挥审计的监督作用,应从以下几个方面规范审计结果公告制度:一要拓展审计公开内容。不仅要公开本级政府各部门预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果和整改情况,还要加大对社会关注度高的审计問題、审计结果等预算信息的公开力度。二是加强审计结果的利用。建立事後反馈机制,加强责任追究制度。政府审计结果公告中没有全面反映审计整改检查情况或反映整改检查结果的审计结果公告數量少,将不利于被审计单位认真对待审计报告,落实审计整改意见,进而使政府审计流于形式,影响审计的权威性。因此,审计机关应该在发布审计结果公告之后,做好审计整改检查,敦促被审计单位认真执行审计处理决定。将审计整改情况体现在审计结果公告中,及时通告给社會公衆。三是创新审计公开的方式。充分利用网络、媒体等现代信息技术,加强审计信息公开力度,具体可以通过政府公告、政府网站、报刊、电台、电视等媒体发布。四是优化审计结果公告的法律环境。构建科学、健全的法律法规体系是全面实现审计结果公告的基础和法律保障。审计结果公告的法律法规体系至少应具备3个层次。(一)修订《审计法》,对审计结果公告作出原则性规定,将《审计法》中“可以”公布的表述改为“应当”或者“必须”,并在《审计法》中增设专门条款,明确审计公告的主体、内容及总体要求。审计结果必须公告,不公告即为违法。只有这样,才能将审计机关的法律权利变为法律义务。(二)建立和完善审计公告准则。按照《审计法》的要求,对审计公告的指导思想、总体原则、程序、具体内容、责任及救济等进一步细化。要注意避免措辞上的模糊笼统,防止在实施中给执行者带来不应有的自由裁量权。(三)制订审计公告操作指南。在公告准则确定的条款下,对审计公告的具体操作办法进行规定,配合指导和监督整个实施过程,确保审计公告制度的严格性和稳定性。 

  在确保国家信息安全的前提下,加大审计结果公开化的力度。将政府预算中存在的缺陷通过法定程序披露出来。要做到对审计结果公布的形式、内容和程序予以规范。充分披露审计全过程,对所有审计項目的审计依据、审计过程、审计结果及整改落实情况予以公开。 

  (3)設立周密的政府預算審計,促進政府預算的規範化 

  目前我国违规转移套取资金、非法用地、违规收费、违规招投标、私设 “小金库”“三公”超标等老問題 “屡审屡犯”。为保障社会成员的根本利益,实现政府公共财政活动的依法开展,就要强化预算的合规性审计,加大对重大违规违纪問題的揭露和查处力度,最大限度的降低政府部门的自由裁量权,压缩灰色利益寻租空间,有效增强预算的约束力和严肃性。 

  政府預算規範化要做到完整和合規。首先,要實施預算審計全面覆蓋,促進預算審計的橫縱發展。各級政府的全部收支都納入到審計的範疇。不僅包括公共財政預算、政府性基金預算,還要包括國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府債務等。其次,要著重處理預算審計過程中發現的違法違規問題,對于預算會計、預算管理與建設透明政府、法治政府、廉潔政府和績效政府等方面不銜接、不適應的地方,要從制度設計、管理體制、運行機制層面提出建設性建議,推進財政預算體制機制的完善,促進政府財政預算管理和政府資産管理的規範化。最後,要著重關注預算編制審批審計、預算執行審計和決算審計的規範性。 

  (4)穩步推進政府預算績效審計,促進政府預算的績效化 

  預算績效化是財政管理制度的重大改革,也是適應政治高效化要求的新型財政管理制度。預算績效化將資源分配的增加與績效的提高緊密結合起來,對促進預算編制的科學性、效益性和提高財政資金使用效率等具有重大意義。 

  积极开展政府预算绩效审计,建立健全政府预算绩效审计体系。主要包括以下三个方面:首先,建立完善的绩效评估指标体系,促进绩效审计评价的科学化。可以通过建立一个政府预算绩效考评系统,围绕政府工作目标,结合政府机关的效能建设,采用科学的考核指标体系,协助政府管理部门,构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台。实现对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估,提高和完善服务性政府的绩效管理体系。其次,绩效审计可以先从項目绩效审计开始,逐步扩展到政府部门绩效审计、政府活动绩效审计直至政府功能绩效审计。设立項目绩效指标——部门分类绩效指标——部门总体绩效指标层层递进的树状结构指标体系框架。绩效指标的选取要依据相关政策和以往年度政府预算绩效存在的主要問題,将社会反映较大的政府预算绩效方面纳入到绩效审计评价指标,给予充分的审计资源。再次,开展预算绩效审计。在绩效审计时要从预算管理、执行过程的真实性、合规性、经济性和效益性等多层次多角度进行评价。加大对各部门单位落实中央“八项规定”、国务院 “约法三章”情况和存量资金盘活的审计力度,提高公共资金的利用效益。最后,将政府预算绩效审计的结果公开化,加强落实整改检查。针对政府预算绩效评价系统中所显示出来的問題予以重视,将绩效审计结果与预算编制挂钩,对绩效好的項目,在下年度预算安排上继续给予大力支持,反之则不予安排。 

  (5)建立健全經濟責任審計制度,適應政府預算問責化 

  中央决算草案表明,2016年,中央一般公共预算收入72365.62亿元,支出86804.55亿元;政府性基金预算收入4178.12亿元,支出3999.98亿元;国有资本经营预算收入1430.17亿元,支出1450.61亿元。从中央决算草案与向全国人大报告的预算执行情况的差异看,2016年比上年明显缩小,一般公共预算收支差异由123.54亿元降为94.11亿元,政府性基金收支差异由19.29亿元降为400万元,国有资本经营预算收支差异由3.04亿元降为0,反映出中央预决算编制水平进一步提高,预算执行的規範化程度也进一步提升。在2016年度中央决算草案编制中,财政部进一步规范了决算编制的程序和内容,改进了决算报表和报告,但部分事项未在决算草案中反映,主要是:财政部滞缴的8个还贷准备金专户2016年利息收入6.43亿元,尚未缴入中央国库的煤炭开采水资源费0.91亿元,地方归还及中央减免地方的转贷主权外债余额180.86亿元,以及利用外国政府和国际金融组织贷款统借自还項目的年初年末余额,还少列报当年外债发生额0.32亿元。 

  近些年政府預算的關注度逐漸提高,政府預算與預算執行情況的差異也逐漸減小。政府預算公開、政府“三公經費”管理日趨規範、新《預算法》修訂方面等方面都有利于對政府預算進行問責。但是我國在政府預算問責方面依然存在一些問題:一是問責主體能力欠缺,包括公衆缺乏關注預算的行爲、新聞媒體信息掌握少以及人大問責能力弱化等問題;其次,預算問責難度大,“其他支出”的存在,政府部門的抵觸情緒等都加大了問責難度;其三,預算問責不嚴,責任制裁難,制裁執行難;最後,問責程序不健全,缺乏法律支撐。上述問題的存在,促使人們對政府預算問責進行反思,需要對這些問題做進一步的原因分析。公衆及媒體問責意識的缺乏是影響最深的原因,預算問責方面的法律支撐不夠、預算信息資源不對稱、預算責任邊界不清、預算資金使用自由裁量權以及人大方面的制度漏洞制約等因素也是重要原因。 

  審計問責是最傳統也是最基本的問責方式,審計運作獨立、信息資源充分、資金充足、程序規範、審計標准專業等等都是審計問責的優勢所在。當審計在這些條件下運作,自然容易起到問責作用。以經驗爲導向,強調中國特色,加強我國政府預算問責,建立健全經濟責任審計制度需要從以下幾個方面努力。 

  其一,需要從法律上賦予審計部門審計的獨立性,爲了加強審計問責,審計部門必須擁有權力和責任以要求政府有關部門提供事實情況並提出處罰的相關建議,或在必要時對他們進行處罰的權力。 

  其二,從體制上加強審計機關監督的權力和能力,強化上級審計機關對下級審計機關的垂直領導,實現審計硬權力。 

  其三,保持法律上的獨立性是審計機構的核心,懂得運用程序進行深入調查則是一種必要條件。審計和問責之間存在關聯首先是審計人員要如實彙報審計結果,這是通過合法的審計程序與嚴格的審計標准對所牽涉的政府機構和公務人員進行客觀公正並且連續的調查,其次是針對不負責任和違規違法與績效低的預算活動采取懲罰性制裁。 

  其四,建立多方參與、多部門協力配合的經濟責任審計治理機制,充分發揮監督權力的合力作用。 

  其五,落实 “一把手”问责整改机制,推动整改到位。另外,对于审计问责的开展,不能仅仅停留在领导干部任期结束的时候进行经济责任审计问责,应贯穿于领导干部任前、任中和离任的全过程。 

  其六,需要对决算进行绩效审计,审计主要是一种事後监督,因此审计在决算过程中不仅要检查预算的账面数据资料,还要跟踪核实与項目资金相关的经济管理活动的合法性与有效性。具体来说,就是需要对項目本身的情况进行审计,审核预算资金的真实性与效益性,及时将客观的审计结果向全社会公开。 

  2.建立常規性動態制度審計治理機制 

  在我国社会主义审计制度建立后,国家经济政策的统一性与地方政府执行的灵活性之间建立起了常规型动态制度审计治理机制。在开展审计时,对制度中的纪律性规定侧重执行力度的评价; 管理性规范侧重执行效果的评价; 指导性条款侧重创新性的评价。审计应当对因政策适应性而在执行中引发的群众首创性活动特别加以关注。 

  (1)制度科學性審計 

  制度的科學性是其有效性和效率性的前提,因而是審計的首要內容。對制度科學性的審計要遵循科學原則。例如,在進行審計分析和評價時,應保持合理的職業懷疑態度。不應以“人性本善”先入爲主,而忽略制度缺陷和管理漏洞,給“上有政策、下有對策”留下機會。當然,我們也不應單純地做“人性本惡”的預設,而忘卻制度中應引導和激勵人性中善良的一面。 

  (2)制度有效性審計 

  制度的有效性最终会体现为治理的有效性。温家宝(2013) 指出“各级政府还集中了过多的公共资源和社会资源,权力部门化、利益化的問題仍然存在,有些方面还在强化”。行政垄断和利益驱动往往会对制度的制定与执行起干扰作用,从而降低制度的有效性。因此,在审计时,对制度中存在的不符合公平、正义、效率等内涵标准的部分,均应予以剔除,通过促进制度创新抑制寻租行为。 

  (3)制度執行行爲審計 

  制度的生命在于执行。而制度执行行为一定程度上决定制度执行效果。通过审计能够揭示制度执行行为和效果,从而引导和规范人们的行为。“国家审计不仅要查错纠弊,更要关注和揭示体制机制方面的問題,促进完善制度”(刘家义,2012) 。因此,对制度执行的审计构成了国家审计的核心部分。 

  (4)制度執行效果審計 

  通過制度分析,人們可以按照一定的因果關系預測和解釋制度執行的結果。然而“工具合理性”的行爲,並不一定能保證“價值合理性”的結果。制度效果是否符合既定價值選擇以及價值目標實現的程度客觀上需要反饋和評估系統以及糾偏控制系統。審計著手于微觀監督,通過大量微觀情況和問題的宏觀歸納和分析,反映制度執行效果,供決策參考,促進制度的“形式合理”和“實質合理”相兼顧。因此,制度執行效果的審計建立在制度執行微觀活動的現實基礎之上,以揭示制度宏觀效果爲目標,成爲促進制度變遷、推進國家治理的有效路徑之一。 

  3.加強審計問題分析研究 

  我國的審計機關成立于1983年,是實施政府內部監督管理的主要機構。審計機關肩負著維護財政秩序、提高財政資金使用效率、保障國民經濟、促進廉政建設使國家走可持續發展路線的重要任務。在過去的若幹年中,審計機關在預算執行審計和其他各項審計工作中發揮了重要作用。然而隨著時代的進步,社會對審計工作的要求越來越高,現有的審計制度已經開始出現一些問題,逐漸不能滿足社會的要求,甚至還對審計工作的開展制造了阻礙。 

  (1)經調查分析目前我國國家審計制度存在著如下問題:①地方審計作用未發揮到最大。雖然這些年來,我國已經開展了若幹次的審計工作,審計工作的力度更是一次比一次強烈。然而,多次審計工作也暴露了地方審計機關在工作方面存在的嚴重不足,單位實際的平均違紀金額往往超出地方審計機關所查出的違紀金額數十倍。這一數據充分說明地方審計機關在工作過程中未充分發揮審計的功能。對造成這樣不良結果的原因進行分析發現,最主要的原因應該是重視度不夠。 

  ②审计工作缺乏独立性。审计工作缺乏独立性的表现主要有三:第一,审计经费落实难。第二,审计人事安排落实难。第三,审计机关汇报工作难。由于审计报告在提交人大之前必须先征得政府的同意,因此有些問題往往被内部消化掉了,“ 缩水”的报告无法全面的展示审计结果,审计中的問題也不能被发现,继而导致很多审计相关的問題解决无法有效落实。 

  ③审计公告不完善,事後问责机制不健全。我国现存的审计公告不完善,很多部门甚至不将审计公告当成审计工作的内容,审计工作长期被忽略,民众的知情权无法保障。相关部门协作配合不到位,事後问责体制不健全,仅靠同级政府进行问责。在落实问责活动时,各部门没有做到科学地衔接,对违规违法操作的惩处亦未做到真正地落实,最终导致审计工作 “有始无终”。 

  ④缺乏相應的監督監管工作的缺失易導致行業內部腐敗事件發生。有些審計部門雖然進行了內部自查相關工作的開展,但是內部自查存在一定的弊端,不能實現財務狀況的有效清查。只有在進行自查的同時,建立相應的外部機構監督審計,才能實現審計工作的有效落實。 

  要切實發揮審計“免疫系統”功能作用,當好經濟“衛士”、“醫士”和“謀士”,深入分析審計發現的共性問題和苗頭性、傾向性問題,及時揭示風險隱患,促進及時糾偏。促進完善制度體制機制,防止審計問題屢查屢犯,切實加強審計問題的整改落實,加大對內部審計工作的業務指導和監督力度。 

  (2)針對以上調查分析提出的問題提出以下幾種解決方案: 

  ①設立審計委員會 

  人大常委會的主要任務是監督國務院和地方政府的工作落實。因此在人大常委會中設立專門的審計委員會,對完善國家審計制度一定會有很大的幫助。首先,審計委員會可以充當審計工作的監督者,對審計機關進行監督。其次,審計委員會可以從資金使用方面入手,對審計機關的資金使用進行監管並對非法使用資金的現象形成一定的震懾力。再次,審計委員會可以對審計工作進行指導,爲審計機關提供審計的方向。最後,審計委員會可以對審計工作進行問責,監督審計部門對審計工作進行相應的整改。 

  ②施行垂直管理 

  不得不承認將審計機關劃歸到同級政府的這種做法具備一定的合理性,有利于各部門協作完成政府工作。然而由于審計制度的不完善,這種管理模式易造成同級政府部門對所屬審計機關的包庇及不合規保護現象發生,既不利于審計機關獨立開展活動,也不利于國家財政工作的落實,更不利于國家資産的有效保護。審計署統一部署地方審計機關的人事、業務和經費;實施審計機構的國家垂直式管理,由國家直接管理特派辦,實現領導地方審計工作的落實。這種垂直式管理不僅可以強化審計部門工作的獨立性,有效遏制包庇現象的發生,充分提高審計人員的積極性,而且對審計工作的有效落實意義非凡。 

  ③完善人事制度 

  第一,完善负责人任命制度,在进行审计负责人任免的时候,必须提前向上一级审计机关申请,在予以统一之后方可执行。审计部门负责人任命制度的完善可以有效减少同级政府对审计机关负责人工作的不良干涉,增强审计机关负责人工作的独立性。第二, 完善公务员准入机制。制定专业的职业资格认证考试,选拔具备一定专业基础的人士进入审计机构,实现審計人員的内部优化;根据职位、供职地点等不同情况,对審計人員进行不同的审计资格要求,尤其是领导层面的審計人員更要在政治以及业务上严格要求;制定相关的法规条款,公布岗位资格条件,通过考试考核选拔人才,逐步实现无资格審計人員从审计团队里的剔除目标,将审计工作的高效性真实地落实下去。 

  ④完善審計公告 

  結合國家現階段審核工作的具體情況,對現有的審計公告制度進行科學合理的完善,對不符合審核發展的條款進行刪除或者修改。第一,制定相關的法規對審計機關的審計公告工作步驟進行規定,落實審計機關審計公告工作的有效通報。第二,對特殊的審計條款進行規定或者新增,條款裏需要明確指出審計公告的主體、審計公告的內容、審計公告的要求以及不按規定進行審計公告將要承擔的法律責任。第三,爲了與更改後的審計公告相匹配,還需要對相關法律法規進行修改,對不明確的地方加以說明,避免不法之徒鑽法律的“空子”。 

  ⑤提前介入,將審計監督的“關口”前移 

  審計機關通過與被審計單位建立聯系制度,將審計監督的“關口”前移,利用專業技術優勢對被審計單位的內部控制、管理漏洞和潛在的風險進行評估,盡早發現其可能發生的違規違紀問題,提前預防,更好地發揮其風險預警、防範及化解的作用。 

  ⑥全程控制風險 

  我國國家審計應在發布系列高風險時,先指出以往高風險領域的治理情況,並爲下期的風險管理提出建議,起到事中風險控制的作用;對政府各部門風險控制取得的進步進行評價,起到事後風險評價的作用。進一步加強事前、事中、事後與行政部門、被審計單位在財務管理、內控建設方面的合作,擴大與外部社會審計行業等專業組織的交流,提供高質量的審計服務。 

  ⑦健全事後問責機制 

  想要健全事後問責機制,可以從以下兩個方面入手:第一,實施人大常委會的問責機制,有效解決審計後問責難的問題。例如,采取相關的舉措,實現報告審計工作結束後,相關違規部門負責人主動向人大常委會說明工作的落實,通過人大常委會委員的質疑提出相關問題的整改方案。人大常務委員會的問責機制,不僅可以完善人大委員會的監督、質詢功能,更能對違規使用資金的部門負責人施加約束,進而有效遏制資金違規使用的現象。第二,建立完善審計機關與其他相關部門的綜合協調機制。審計工作過程中涉及的諸多領域和部門之間都有著千絲萬縷的聯系。首先由審計機關檢查國家財政使用情況,隨後由行政處罰機構和司法機構對責任人進行跟進,紀律監察部門對違規行爲依法查處,對涉嫌犯罪依法追究責任。只有紀檢、監察、檢察等部門和審計部門協調工作,將工作的細節具體化、制度化,才能保證工作落實的可操作性。 

  4.加強審計整改督促 

  審計整改包括:一是被審計單位執行審計機關做出的審計決定的行爲;二是被審計單位根據審計報告提出的意見,采取措施改進工作、提高管理水平的行爲。隨著社會對審計整改的關注度越來越高,審計整改具有現實性、必要性和緊迫性。要加強審計整改督促就應該強化整改環節,推進審計問題整改工作可以通過以下舉措來實現: 

  (1)建立問題清單,明確整改責任 

  審計局主要領導多次聽取審計整改情況的彙報,要求對審計揭示的問題件件有著落,事事有反饋,確保整改不走過場。重申被審計單位的主要領導是審計整改工作的第一責任人,對重點問題主要領導要親自管、親自抓,並明確一位分管領導具體負責,將整改工作落實到人,制定整改方案,明確整改措施、整改時限等,確保審計整改工作及時落實到位。針對審計查出的問題建立審計整改“問題清單”和“整改清單”兩個台賬,對審計整改情況進行集中和動態管理。在出具審計報告時,列出審計發現問題的清單;被審計單位在報送整改結果情況時,一並報送整改結果清單。在檢查審計整改時,將兩個清單對接,實行“對賬銷號”。對不具備銷號條件的,要求被審計單位說明原因並積極采取措施,列明整改計劃,加大整改力度。審計組要將“問題清單”和“整改清單”台賬獨立歸檔。 

  (2)實行分類管理,推動整改落實 

  整改未完成事項分爲A、B、C、D四類,其中:A類爲涉及事項單一、整改難度相對較小的問題;B類爲成因較複雜、需一定整改期限的問題;C類爲需要在今後工作中加以規範的問題,要求責任單位加強管理;D類屬于體制、機制以及制度性缺陷等原因而一時難以落實整改的事項。審計機關負責對整改事項建立台賬,實現動態化管理,並持續跟蹤督促。 

  (3)明確整改時限,嚴肅整改問責 

  要求各責任單位將審計發現問題的整改情況在規定時間內以書面形式報審計機關,並提供整改證明材料。建立完善紀檢監察、組織人事、財政、審計等單位參與的聯合督促整改機制,促進審計發現問題的整改落實。對審計工作報告反映的問題整改進度緩慢,問題突出的事項,將組織有關單位通過專項督查或質詢等方式督促相關單位進行整改落實,對整改不力、屢審屢犯的進行責任追究。 

  針對政府預算執行和其他財政收支審計查出的問題,強調做好“三個強化”。一是強化整改意識。要深入分析判斷預算執行審計查出問題形成的原因,統籌考慮,由整改單位提出切實可行的整改思路和方法。二是強化整改監督。由督察單位對整改過程實施強有力監督,確保整改暢通無阻,確保整改依法有序進行,確保整改得到貫徹落實。三是強化整改效果。整改結果報告要在上報審計部門的同時,上報督察單位並在相關網站予以公告,接受社會監督,確保審計整改的社會效益。 

  5.審計典型案例宣講 

  對近些年審計發現普遍性、典型性和傾向性問題進行分析研究,不定期進機關入企業下基層開展案件宣講,剖析審計問題,提出建議意見,預防審計問題重複發生。可以介紹近幾年和“十三五”期間國家審計思路和審計重點,以及國家審計發現的主要問題類型,詳細講解造成國有資産損失的多類典型案例和國企資産損失的多種形式。以案釋法,寓財經政策、法規于案例之中,既能夠起到警示的作用,又達到了培訓目的,對促進領導幹部依法經營、依法理財、科學決策、有效履職,具有重要的助推作用。 

  各級審計機關應該從審計案例的宣講中,舉一反三,解放思想,去除審計故事和審計案例不能對外講述和宣傳的敏感、保守和僵化心態,處理好對外宣傳和保密的關系,揭開罩在審計案例身上的神秘“面紗”。要發揮好宣傳骨幹的作用,或者與新聞單位攜手合作,優勢互補,將審計宣傳工作目標任務寓于審計案例中,通過審計案例的傳播來實現,以切實增強審計案例宣傳的可讀性、感染性、吸引力、傳播力和實效性。 

  6.開展審計學習宣傳活動 

  黨的十九大開幕以來,審計署黨組組織全署幹部職工集中收看黨的十九大開幕會盛況,聆聽習近平總書記的報告,認真組織學習討論;先後召開署黨組會、全署黨員幹部大會,傳達學習黨的十九大精神,研究制定學習宣傳貫徹工作方案,並向全國審計機關下發了深入學習宣傳貫徹黨的十九大精神的通知。爲了更好的開展審計相關學習宣傳活動,國家審計署可以按照黨中央部署,結合審計機關和審計工作實際,運用署黨組中心組學習、黨組成員下基層宣講、“三會一課”、集中培訓、專題研討、輔導講座、座談交流等多種方式,引導審計機關廣大黨員幹部學思踐悟,努力掌握黨的十九大精神的政治意義、曆史意義、理論意義、實踐意義,把黨的十九大提出的新思想、新論斷、新特點、新目標、新任務、新要求領會深、領會透,深化對黨的十九大關于黨和國家事業各項戰略部署的整體性、關聯性、協同性的認識;組織開展內容豐富、形式多樣的宣傳教育活動,靈活運用署管報刊媒體、“三微一端”等宣傳形式和手段,深入宣傳審計機關學習貫徹的具體舉措和實際行動,注重反映基層審計幹部學習貫徹的典型事迹和良好風貌,廣泛吸引審計幹部積極參與,迅速形成學習宣傳貫徹黨的十九大精神的濃厚氛圍。 

  爲鞏固深化黨的群衆路線教育實踐活動成果,切實發揮“結對聯點”活動成效,審計署可以委派優秀幹部進一步深入基層,了解基層審計工作情況,指導基層審計工作實踐,實現廳機關與基層審計機關資源共享、優勢互補、互聯互促、共建共贏。通過開展“送學上門”活動,爲各部門職員贈閱審計案例書籍、資料,推動各部門自覺加強案例學習,提高遵守財經法規的意識,進一步規範管理。 

  ·        發揮審計防護功能,把握審計內容的關鍵控制點 

  審計機關深入學習實踐科學發展觀,首先要深刻認識“爲什麽要審計”、“由誰來審計”、“怎麽審計”、“審計爲了誰”等基本問題,也就是在科學發展觀的要求下,政府審計的本質究竟是什麽。劉家義審計長提出的審計“免疫系統論”,爲審計機關深入學習實踐科學發展觀指明了科學的方向。他指出審計的本質就是一個國家經濟社會運行的免疫系統,是國家政治制度的重要組成部分,是民主法治的産物,也是推進民主法治的工具。審計機關貫徹落實科學發展觀,首要的就是找准位置,認清職能,切實深化認識國家審計是經濟社會發展免疫系統的本質,進一步提高發揮審計免疫防護功能。本課題可以從審計內容中的民生專項審計、資源環保審計、國家審計反腐方面的建設等幾個關鍵控制點來把握,從而發揮審計防護功能。 

  1.開展民生專項審計,適應民本治理 

  《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中公布了持續跟蹤審計扶貧資金管理使用和扶貧政策落實情況,並重點抽查20個省的158個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣,抽查扶貧資金336.17億元,占這些地區2016年財政扶貧投入的44%,涉及1216個鄉鎮、3461個行政村和2508個單位,還走訪貧困家庭1.66萬個。總體上,全國各地貫徹落實中央脫貧攻堅部署,堅持精准扶貧、精准脫貧,加大扶貧投入和資金整合力度,農村貧困人口減少1240萬,易地扶貧搬遷人口超過240萬,貧困發生率下降到4.5%,貧困地區農村居民收入增幅高于全國平均水平,貧困群衆生活水平明顯提高,貧困地區面貌明顯改善。從重點抽查的158個縣看,脫貧攻堅任務還十分艱巨,扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進一步精准聚焦,個別地方存在扶貧舉措不實等問題。審計指出問題後,有關地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元,促進完善規章制度42項,處理處分44人。 

  “必須多謀民生之利、多解民生之憂,在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義,在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展,深入開展脫貧攻堅,保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”習近平總書記在黨的十九大報告中關于保障和改善民生的莊嚴承諾,铮铮入耳、擲地有聲。審計署深圳特派辦周新偉表示,在堅決打贏脫貧攻堅戰的決勝階段,如何幫助貧困地區“脫真貧、真脫貧”,緩解區域發展不平衡,推動地區充分發展是考驗智慧的一項新課題。“黨中央告訴我們‘精准扶貧、精准脫貧’是解決問題的答案。作爲戰鬥在扶貧審計一線的幹部,我將謹記習近平總書記關于‘六個精准’的總要求,以政策、資金、效益爲抓手,緊緊圍繞精准要求,關注扶貧政策措施落實情況;堅持問題導向,切實維護貧困群衆利益;監督扶貧資金使用效益情況,確保扶貧資金發揮實效。”黨的十九大報告進一步把“堅持在發展中保障和改善民生”作爲新時代中國特色社會主義基本方略之一,提出要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”,確保到2020年實現全面建成小康社會的目標。要實現這一基本方略,任務艱巨,時間緊迫。 

  在审计实践中,把关系民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野。要加大对扶贫、“三农”、教育、医疗等公共资金和民生項目的审计力度,重点监督检查政策执行、资金使用、項目实施等情况,坚持从政策制度、资金分配、項目建设一直追踪到公民个人是否真正得到实惠,切实维护人民利益、增进人民福祉,促进共享发展。 

  (1)學習領會民生資金政策、法規 

  作爲國家經濟社會運行“免疫系統”的政府審計機關,爲政府解決民生問題提供決策依據、爲維護人民群衆利益當好堅強衛士,是審計法賦予的神聖職責和使命,也是審計圍繞中心、服務大局的具體體現。民生資金點多、面廣、政策性強,而且民生資金的審計對象複雜,情況千差萬別,有些政策措施本身還在逐步完善之中,各方面管理還有待于規範,這就需要審計人員不但要熟悉法律法規,還要掌握政策界限,在處理問題時要具體問題具體分析。進行民生資金審計時,在審計進點前應把有關的政策、法規找出來,組織審計組成員要認真學習領會國家惠民政策及相關法律法規以及被審計單位業務有關的政策、法規,並要吃透其精神,爲開展民生資金審計工作提供指導。 

  (2)加強對民生專項審計的調查 

  搞好民生專項審計,首先要搞好对民生專項審計的调查,摸清各级政府及有关部门关于对民生項目建设的重要政策措施,投入资金规模和结构分布,掌握民生項目总量、重点及资金来源、规模、建设期限、进展状况和項目管理情况。针对民生资金来源渠道多、管理部门分散、使用面广的特点,深入到群众中调查了解是非常重要的。开展民生專項審計不能只看账面上的数字,而必须按照严谨细致的原则,脚踏实地,克服一切困难,深入基层到人民群众中去仔细地调查走访,在调查走访过程中多采用“听、查、看、访”等各种审计手段,结合审计疑点,查看账实是否相符。 

  (3) 加強對民生專項資金的審計 

  以國家安排投入的民生專項資金審計爲主線,全面把握民生資金的總體規模、投向及分布情況。以提高各類民生專項資金使用效益爲目標,審計工作也通過更加關注民生實現價值,比如持續開展保障房審計、社保審計、水汙染和大氣汙染治理審計,創造性地實施自然資源資産離任審計等,切實保障資金安全、完整,管理、使用合規、有效,促進各項惠民政策的落實。並做好綜合分析和研究,寫出較高水平的審計調查報告,深入揭示財政領域普遍性、傾向性問題,從體制、機制、制度和管理上,提出切實可行的審計意見和建議,爲領導決策提供參考依據,增強政府提供公共服務的能力,充分發揮審計保障國民經濟健康運行的“免疫系統”作用。 

  (4)充分利用大數據對民生專項審計 

  民生資金涉及社會方方面面和千家萬戶,信息化程度越來越高,靠傳統的審計方法猶如海底撈月,要發現違紀違規問題的蛛絲馬迹,只有采取計算機輔助審計手段,充分利用計算機查詢、檢索、計算、分析和彙總等多種功能輔助審計,才能有效揭示存在的問題線索,打通惠民政策和民生資金落實的“最後一公裏”。國家“互聯網+”戰略的提出.給審計信息化搭建了更爲高端的平台,提高了審計的層次和水平,也使得審計功能得到了進一步拓展和深化。“互聯網+”的時代,在企業信息流、資金流、業務流系統化建設和管理體系下,意味著審計信息化的建設模式必須向更快更高層次發展,建立互聯網審計管理平台或者移動互聯網審計管理平台,實現各類審計信息的交流和共享,通過平台使審計資源得到充分優化利用。 

  民生審計作爲審計局的重點工作,在進行民生審計時可以創新搭建數字化審計平台,開展大數據民生審計,將“互聯網+”、大數據技術應用于民生審計領域,積極服務群衆、服務民生。通過數字化的審計平台對接財政局、人保局、民政局、住房公積金管理中心等單位的信息系統,按照統一數據格式進行采集和轉換,充分運用關聯分析、數據挖掘等大數據技術進行跨行業、跨部門、跨年度綜合分析,快速排查鎖定審計疑點,探索出一條實時跟蹤、聯網核查、遠程監督的大數據民生審計新路徑。可以遠程實時開展結構分析、趨勢分析、對比分析、進度分析、平衡分析,實現對被審計單位電子數據的審計預警。通過該功能可事先設置業務預警指標,數據采集完成後可自動實現審計預警,將需要落實的數據顯示出來,形成審計疑點,便于審計人員進一步核實,縮小審計範圍,顯著節約審計時間。還可以積極創新大數據審計的工作思路,通過關聯海量數據的分析篩查,重點從民生資金的征收、管理和發放三個方面進行突破,形成全新的審計工作思路。在征收方面,運用大數據審查有無隱瞞或虛報收入情況;核查不按規定征繳情形,如私自降低征繳比例、征繳基數,漏繳基金等。管理方面:核查電子數據的一致性、完整性,一些系統控制點是否存有漏洞,是否與基金政策相符。發放方面:核查基金支出的正確性,有無多發、少發、有無虛列支出、克扣冒領等違規情況。 

  2.開展資源環保審計,促進綠色發展 

  從總體上來說,近年來,我國在資源環保審計方面,取得了一定的進展,但仍存在以下方面的不足:我國迄今爲止沒有一部專門的法律可以爲資源環保審計提供直接的依據,缺乏具體的審計准則和指導指南;審計對象以專項資金和財務收支審計爲主,審計內容過于單一,審計範圍過于狹窄等等。針對上述情況,審計機關應把資源環保審計放在更爲突出的位置,從以下兩個方面加大審計力度,促進政令暢通:第一,從法律法規的高度上明確審計部門在資源環保審計中的地位和權力,並參考《從環境視角進行審計活動的指南》、《環境審計與合規審計》、《審計法》等建立一套易于操作的理論基礎、工作程序和方法,並明確審計部門與環保部門的職責邊界所在,避免出現權責不清的情況。第二,從原來的對專項資金和財務收支審計的基礎上,逐步擴展到對礦産資源、水汙染治理、大氣環境、固體廢棄物、生物多樣性等領域。從事資源環保的審計人員必須懂得環境經濟學、環境法學、環境管理學等環境方面的知識,還需要具備社會學、統計學、工程學以及計算機等方面的知識。環境保護審計具有較強的專業性、政策性和廣泛性,只從賬本、現有的資料審查上無法達到審計效果和目標。因此,適當引進環保專業人才進入審計隊伍,並加強對現有審計人員有關環保知識的培訓,著力培養培養一專多能的複合型人才。 

  從具體方面來說,資源環保審計的開展,可以從國土開發審計、資源節約審計和環境保護審計三個方面強化審計重點,促進生態文明建設。 

  在国土开发审计方面,现阶段,我国用地理信息软件的最高成果包括GPS坐标数据、Arc GIS和Map GIS矢量图数据等。这些技术将诸如土地、河流、交通线、矿业权、建设項目等对象在软件中以图层的方式直观显示出来,在初步发现一些地方化整为零审批土地、虚报新增耕地数量、基本农田数量和质量不实等方面已有一定的进展,为审计工作查处問題提供了新途径。在将这些地理信息技术与土地审计结合的过程中,重点应关注如下問題:第一,数据采集的效率性。对于数据的采集两种思路:審計人員可以使用利用GPS定位仪进行现场测量数据获得第一手数据和利用被审计单位记录的項目拐点坐标,导入到软件中。显然,前者费时费力,后者缺乏可靠性。为了更加高效地完成数据采集工作,審計人員可以利用抽样的方法,对被审计单位提供的地理信息的可靠性进行预判,以确定能否直接将被审计单位提供的項目拐点坐标导入到软件中。此外,審計人員应当充分了解被审计单位的信息系统,充分挖掘被审计单位日常活动中可能记录的地理空间数据的信息,并将这些信息与被审计单位直接提供的数据进行对比,判断是否一致,起到抽样检查的作用。第二,关注不同标准的坐标数据的转换。如,经纬度坐标有度格式,也有度分秒格式的,使用时需要注意坐标格式的转换,如果用错坐标格式,在地图上显示的图层位置就会差很多,导致审计工作难以开展。 

  在环保审计方面,截至2016年的4月,以18个省(直辖市)的各级财政部门为统计对象,环保审计的落实已将未及时拨付的财政资金20多亿拨付到位了,盘活以前年度滞留的财政资金1个多亿,項目主管部门和实施单位把一些闲置的财政资金6个多亿用于了水污染的項目建设。虽然在环保审计方面卓有成效,但仍存在一些問題,具体包括以下两个方面:部分防污的资金使用绩效不高;一些偶发性因素,使得取样标准不具有可比性。资金绩效不高的主要原因是防污资金基本采取由省级财政部门和相关主管部门分配到項目的方式管理,审计环节多,耗时长,造成资金下达到市县后,地方政府由于种种原因没有整合使用,造成财政部门未及时拨付资金、地方政府闲置资金、項目前期准备不充分造成资金浪费损失严重等后果。针对此,首先地方政府申报防污资金时,应编制科学的方案,并经过专家的审核;其次,提高审批的效率,减少不必要的审批程序,简政放权;最后,跟踪资金的后续使用情况,避免出现地方政府闲置资金或者占为己用。一些偶发性因素往往会使得对取样结果的判断不准确,如,水污染防治资金审计在冬天,属于枯水季节,是水污染最为严重的时期。若将其余夏天的取样结果进行对比,会夸大污染程度。因此,在取样过程中,应根据不同的取样环境,制定相应的取样检验标准。 

  礦産資源審計是資源保護審計的重中之重。目前,我國礦産資源存在問題有以下三個方面:第一,違規審批頻發;第二,礦山資源定價的不合理;第三,勘察開采不規範,造成生態環境安全隱患。健全礦業權審批管理等相關制度,嚴格落實“招拍挂”爲主的礦業權市場化出讓制度,並開展土地審計和礦産資源審計的交叉審計,提升審計力度和深度;在礦山資源定價方面,借鑒注冊會計師關于獨立性方面的政策措施,切實保證資産評估師的獨立性,在“招拍挂”的過程中,延長公示的時間;在規範礦産資源的勘察開采方面,可以將經濟責任審計與礦産資源審計相結合,開展自然資源離任審計,充分發揮領導幹部在規範勘察開采方面發揮作用,並利用地理信息技術,對礦産資源的開采勘察情況進行實時和遠程的監控。 

  3.加強反腐倡廉和權力監督的制約,推動國家審計反腐方面的建設 

  加大國家審計投入有助于發揮國家腐敗治理的功能,且反腐效果相較于國家審計問責,效果更好,持續時間更長。國家審計在揭露和查處腐敗行爲,糾正單位和個人的不正之風,進而促進幹部的廉潔自律和建立公正透明、廉潔高效的法治政府的過程中,發揮著重要的作用。 

  現階段,我國在反腐倡廉審計中存在以下三個方面的問題: 

  第一,督辦手段不硬,缺乏剛性約束。與紀檢、檢查、公安機關等執法部門相比,審計機關缺乏強制性和威懾性的手段。在審計過程中,被審計單位往往消極相應審計單位工作的開展,使得審計的效率和效果大打折扣。因此,在法律上,要完善審計法律法規,明確審計權限,對被審計單位不予以配合的情況制定相應的責任追究條款等;制度上,建立審計機關和執法機關之間的長效反腐聯合機制,將審計機關的技術優勢和執法部門的資源優勢相結合,實現優勢互補信息資源共享,有利于推動整個社會的反腐倡廉工作深入開展。建立長效反腐聯合機制可以從以下兩個個展開:首先,建立健全審計部門與執法部門的案件情況交流渠道。審計機關發現案件財務審批上的違法違規行爲時,在做好取證工作的基礎上,將其移交給執法部門,強化責任追究,使審計結果得以更好地運用;或者執法部門在需要挖掘財政資金的方面的證據時,可以尋求審計部門給予幫助。其次,建立聯席會議制度。審計機關和執法機就所搜集到的證據線索定期以會議的形式實現信息的交流和共享,節省行政成本和行政開支的同時,提高案件偵破的效率,促進雙方公信力的提高。 

  第二,重審計執法,輕追責問責。當前普遍存在追責問責不到位的問題,該移送的不移送,該處理的不處理,該問責的不問責,使得審計結果缺乏應有的震懾力,同時也爲日後被審計單位的不配合埋下隱患。當前國家審計的問責力度不夠主要原因有:問責主體不當,未能建立有效的民衆參與問責途徑;問責信息的透明度和公開度不高,可能存在“暗箱操作”等。因此,建立健全問責審計機制,首先,建立以“審計機關”爲主要問責主體,擴展到行政機關、權力機關問責(包括立法機關、司法機關),輿論問責(包括以媒體爲主體的全民問責)爲輔助主體的多元問責主體的“大問責”體系;其次,提高問責信息的透明度和公開度,接受社會監督、群衆監督、輿論監督,提高公衆充分的知情權和參與權,通過公衆的普遍參加以及積極回應,形成互動的動態問責。 

  第三,避重就輕,流于形式。對于審計機關發現披露的問題,被審計單位往往將其歸責爲客觀原因或者以承諾的方式回應,避重就輕,導致“屢審屢犯”,治標不治本。因此,應將反腐倡廉審計的關口前移,提高事前或事中審計比例,將腐敗扼殺于萌芽中。具體建立公衆投訴機制,以發現的苗頭性問題爲切入點,及時調整思路,針對性地采取了集中抽查,對苗頭性問題的重點檢查,有效遏制了苗頭性問題的進一步擴大,提高了審計組對廉政檢查的重視度,增強了審計人員遵守審計紀律的自覺性。 

  ·        探索審計系統構建,設計行之有效的審計方法 

  如何做到邊審邊改,舉一反三,規範管理,同時關口前移,把住源頭,防患問題屢審屢犯的關鍵所在就是設計行之有效的審計方法,才能充分發揮審計的“免疫系統”功能作用,推動各級各部門各單位健全審計整改機制. 

  1.強化審計預警監控 

  動態審計預警系統將審計關口提前,堅持“關口前移,預防在先”,以提前預防、超前預警爲重點,將事後彌補追責轉爲事前控制和過程控制,有效發揮國家審計作爲國家治理的“免疫系統”的功能和職能。 

  從技術上來說,目前,我國審計機關強力推進現場審計實施系統(AO)、審計管理系統(OA)軟件的應用,並積極組織審計人員參加AO和OA認證考試。但AO和OA軟件在審計預警與分析方面的功能還有待加強。因此,有必要在現有AO系統的功能上,強化審計預警與分析功能。審計預警體系的建立包括:數據的獲取、預警指標的選取和模型的設立、預警指標風險區間的設定。首先,在審計預警相關的數據采集方面,可以依托“金審工程”平台,利用雲計算技術和大數據的技術,將銀行、證券、科教文衛單位、行政機關等的數據庫,作爲數據采集的系統,即數據的輸入端。輸入端的原始數據在數據存儲系統彙集,形成數據庫。並以大數據技術爲依托,建立數據分析系統,作爲形成預警指標的“原材料”。其次,審計預警指標的設置的正確合理與否直接影響到整個審計預警機制的效用,是整個機制的重中之重。審計預警指標的選取必須滿足以下條件:第一,具有全面性和代表性。審計預警指標的選取必須涵蓋相關風險源的所有或絕大部分因素;第二,一致性。不同事項得出的指標具有多樣性,因此爲了使審計預警指標具有可比性,要對指標進行標准化處理;第三,權重賦予的科學性。審計預警指標不是單一指標的結果,而是一個綜合指標,要對各個具有代表性的單一指標賦予權重,以形成一個指標模型。最後,預警指標風險區間的設置,要采用德爾菲法,並在一定試運行的基礎上,判斷其合理性,若存在誤判,則加以修改。 

  從制度上來說,被審計單位內部審計薄弱,形同虛設;追溯性的離職審計導致問責的滯後性和模糊性。因此,可以從以下三方面加以改進: 

  第一,内部审计作为防范违规违纪行为的第一道关口,是审计监督防范体系的重要一环,也是强化审计预警机制,将风险遏制在源头的有效手段。但是,现阶段,普遍存在被审计单位对内部审计认识尚浅,重视度不够,内部审计的领导层次不清,内部审计的权威性、独立性和有效性受限的现象。因此,首要要营造良好的内部审计环境,让领导有意识地主动参与到审计工作中来;其次,为了推进内部审计积极发挥作用,对被设计单位实行专项督查,对内部审计的组织领导、制度建立、机构设立、人员配备、计划编制、項目实施、报告质量、問題整改、工作创新、作用发挥等认真开展全面自查,促进夯实内部审计工作基础,完善内部审计工作机制。 

  第二,我國領導幹部的離職調職的保密性使得“先審後離”的原則得不到有效的貫徹和執行。這種追溯性的離職審計導致問責的滯後性和模糊性。任中審計即任期經濟責任審計,有利于考核領導幹部任期間的績效,加強對其的監督與管理,並及時提出整改意見,減少經濟損失。加強任中審計,重點關注三個結合:將任中審計與財政收支相結合,並以此作爲審計證據,對被審計單位經濟責任履行情況作出界定;將任中審計與專項資金審計相結合,促進資源的合理配置;將任中審計與離職審計相結合,將離職審計關口前移。其次,實行經濟責任跟蹤審計。跟蹤審計是以受托責任的履行過程作爲劃分審計階段的依據,如何選擇恰當的跟蹤審計模式、設立行之有效的跟蹤審計組織架構,關乎著跟蹤審計的有效運行。 

  第三,建立健全情報搜集分析體系。情報的事先知悉,可以及時遏制風險苗頭。首先,應充分發揮特邀審計員的信息收集作用,加強對群衆來訪來信、網絡輿情、12345熱線等渠道的情報收集渠道。其次對收集到的情報加以重視,通過邏輯判斷和理性分析初步判斷其真實性,在必要時通過函詢、走訪等形式進行深入了解的基礎上,對當前形勢和存在問題做出明確判斷。最後針對情報分析結果,進行及時反饋和預警。 

  2.重視審計現場管理 

  審計現場管理是審計質量控制體系下的一個重要子系統,審計現場管理的質量直接影響審計工作的效率與效果。2013年5月起,《審計署審計現場管理辦法》得以試運行。該《辦法》對審計的取證方式、審計現場資料的管理、突發事件的處理、審計責任等有原則性的規定,使得審計現場管理具有一定的規範性,但仍存在如下問題: 

  (1)審計單位對審計問題的定性有時沒有達成一致 

  审计单位在现场取证的过程中,普遍存在这样的一个的問題:審計人員只就審計證據所反映出来的事实行简单“白描”后,就单方面下定论,而没有与被审计单位进行沟通,致使二者之间可能存在分歧,在一定程度上削弱了審計證據的可靠性。审计单位与被审计单位之间的有效沟通是影响审计质量的重要因素。因此,审计单位除了一些特殊情况,要积极与被审计单位沟通。对于小型項目,在审计现场工作结束前与被审计单位交换意见;对于大型复杂項目,采用“二次”取证的方式,先“白描”后对問題定性并取得被审计单位的书面确认。若二者存在分歧时,審計人員应进一步取证。 

  2)    AO與OA的強制性定期工作底稿的對接,可能造成審計證據誤判 

  在AO2011版之後,審計署爲了加強審計現場管理,要求實現AO和OA的數據對接,即要求審計人員將審計現場的工作底稿和所搜集到的審計證據定期地上傳到OA系統。但審計證據的定性認識是一個漸進性的過程,審計人員對搜集的審計證據的認識,並非一蹴而就,而是一段時期的綜合分析後得出的。如果要求審計人員在規定時間內形成審計證據的定性,極有可能導致審計誤判。因此,針對此,提議允許審計人員有一次修改工作底稿的權限,但是與之相對應的審計證據則不允許修改。這種對接模式更爲合理,更能保證審計證據的可靠性。 

  2)    審計資源配置不夠科學 

  我國審計現場的資源還未能達到科學合理的配置,人員的分工也不盡科學合理。究其原因,主要原因如下:審計現場成本管理意識、審計人員角色定位不清晰和審計現場計劃編制的不科學。 

  推进审计现场成本管理,首先要对成本进行定性分析,即将审计现场的成本分为固定成本和变动成本。其中固定成本又可以分为酌量性成本和约束性成本。对于固定成本和约束成本二者的调节弹性较小,在审计现场实施前,可以编制预算,严格加以控制;对于酌量性成本的支出安排,以权变的思想,根据现场审计的突发状况或者其他非常规事项等,进行相应的调节,严格落实经费支出明细,将不合理的经费支出降到最低。科学编制审计现场实施计划,要涵盖以下七个要素:审计項目描述、項目工作分解、任务描述、责任分配、任务的执行的顺序、时间估计、进度安排。前五个要素由审计组长确定,后两个采用协商的原则,与各審計人員讨论决定。在于審計人員协商讨论的过程中,使得審計人員更加清楚自身的角色定位,同时也为现场进度控制提供良好的管理基础。此外,在于審計人員协商讨论的过程中,要告知其组织的总体目标,使審計人員具有全局意识,有助于改善重任务轻目标的现状,避免任务与目标的脱节,提升现场审计的效率。 

  2)    重懲輕獎,削弱積極性 

  《办法》规定,审计现场管理实行审计组长负责制,审计组组长是审计现场业务、廉政、保密、安全等工作的第一责任人。审计组成员应当根据审计分工,认真履行职责并承担相应责任。并在责任明晰的基础上,实行过错追究制,而没有建立相应的奖励制度,这在一定程度上会削弱審計人員工作的积极性。实行奖惩并行的双轨制,首先要制定目标考评办法。由审计机关指定专门机构和人员,对审计項目依据审计工作方案和审计实施方案,对审计组现场管理情况、职责履行情况、工作目标完成情况按完成程度实行计分考核,并列入审计组所在部门和審計人員的年度绩效考评范畴。对于年度绩效考评成绩较好的審計人員,给予一定的精神奖励和物质奖励。对于长期表现良好的審計人員在职务晋升、工作交流和有关待遇方面给予适当倾斜。 

  3.改進政策跟蹤審計的方式方法 

  2014年10月,国务院印发《关于加强审计工作的意见》,明确要求审计机关对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行跟踪审计。政策跟踪审计区别于常规的审计項目,不仅要关注政策的落实到位情况,更要定位于为政策制定的科学性服务。因此,创新政策跟踪审计的方式方法,着力形成上下联动、点面结合的工作机制。 

  (1)堅持“四個結合” 

  一是與數字化聯網跟蹤審計相結合。政策跟蹤審計具有較強的時效性,需要第一時間跟進相關政策的實行所帶的焦點、難點問題,邊審邊改,因此,依托于金審工程的數字化聯網審計能夠提供較好的平台。一方面,聯網審計與地方政府相關部門及建設單位通過網絡建立緊密聯系,遠程實現對當期及關聯數據進行在線核查和綜合分析,同時,在把握總體情況的基礎上,關注重大項的目申報、審核、資金投入、進度跟蹤、投資效益等關鍵環節, 

  充分发挥过程式审计的优势;另一方面,数字化审计将相关指标量化,分項目建立項目跟踪审计审计数据库,通过探索“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方法,充分利用计算机仿真预测和大数据的强大数据处理能力,揭示潜在性的問題隐患。 

  二是與預算執行審計相結合。預算審計是對預算編制的審計,在形式上具有超前性,在審計依據具有政策性,這兩種特性爲預算審計與政策跟蹤審計提供了理論基礎。我國目前的預算資金的使用上存在“重分配、輕管理、輕績效”的問題。將政策跟蹤審計和預算審計相結合,可以實現對財政資金的審批的政策吻合性、投入的效率效益性實施動態跟蹤,及時發現問題,提出審計整改建議。 

  三是與經濟責任審計相結合。一方面,經濟責任審計以落實責任、追究責任爲落腳點,而政策跟蹤審計的內容包括政策制定、政策執行和政策評估。前者重在“審人”,後者重在“審事”,二者在貫徹政策的執行上是有交叉重複點的。因此,政策跟蹤審計發現的問題在經濟責任審計報告中也予以反映,在相關取證材料、證明材料及工作底稿方面,可以實現成果共享,避免重複取證、重複編制底稿和征求意見。 

  四是与政府投资建设項目相结合。政府投资項目审计以項目的可行性调查和是否符合国家宏观调控政策、相关产业政策作为审计的出发点,以項目建设资金管理情况作为审计的重点,以工程质量和安全情况、设备、物资和材料采购情况、土地征用、环保、投资效益情况作为审计的重点。从某种程度上说,有关項目的政策跟踪审计是政府投资項目审计的其中环节之一。将政策跟踪审计与政府投资項目审计相结合,一方面,可以提高項目的社会经济效益,合理分配资源;另一方面,可以督促统筹使用财政资金,在加快推进項目建设的同时,进一步完善相关政策、体制和制度。 

  (2)堅持“五個邊”   

  政策跟蹤審計與傳統常規審計的最大區別在于:邊審計、邊征求意見、邊通報情況、邊督促整改、邊提出完善體制機制的意見。政策跟蹤審計,改變了“重審輕改”的現象,對整改情況進行“回頭看”和持續關注,促進了重大政策措施落到實處,進一步強化了審計監督的保障作用。在政策跟蹤審計過程中落實“五個邊”,需要做到:第一,構建上下聯動的組織結構。在上級審計機關組織實施的基礎上,多吸納基層力量,利用基層人員對基層情況的信息優勢,一方面,基層人員能夠對基層政策的落實情況和政策的可行性提出更爲切實的建設性意見;另一方面,將基層人員作爲基層政策落實情況督查的中堅力量,相較于以上級審計機關主導的模式,更能提升政策跟蹤審計工作的實效。 

  (3)把握“五大抓手” 

  在审计资源有限的情况下,政策跟踪审计应重点把握重大項目推进,重点资金保障,重大资金落实,重大风险防范,简政放权这五大抓手。紧扣政策落实、资金保障、項目落地、简政放权、风险防范这条主线,着重关注項目的申报、审核、资金投入、进度跟踪、投资效益等关键环节,重点揭示审批环节多、效率低,項目进展缓慢,财政资金长期闲置等問題,促进职能部门优化审批流程,加快进度。除了做好常规的以項目资金监管为主线的审计取证工作,还要扩大取证渠道,具体包括搜集上级批示、政策执行部门的文件、去基层开座谈会、函询专业咨询机构、关注主流媒体的报道等,提升政策跟踪审计的质量,并利用相关职能部门和渠道,多途径、多形式、多层次地促进审计成果的运用。政策跟踪审计在取消和下放行政审批事项、推进简政放权政策的贯彻落实过程中,应重点关注放虚不放实、明放暗不放、审批转服务收费等现象,使简政放权落到实处,促进转变政府职能和“放管服”改革向纵深发展。 

  4.     提升績效審計質量和水平 

  (1)建立績效審計質量評價指標 

  現階段,我國績效審計質量的考核所暴露出來的問題有:部分指標的可操作性不強,難以量化;對于審計結果的評價帶有較強時滯性,腐敗案件的暴露往往是曆史累積的結果。因此,對于考核指標體系的建立,需要由以結果爲導向轉爲以過程爲導向,廣泛運用打分制,充分貫徹3E原則(經濟性、效益性和效率性)、靈活性等原則,對各個細化的指標進行考核。 

  根據考核對象的不同,可以建立兩套並行績效審計質量的評價指標體系:一種是以整個審計部門作爲考核對象;另一種是對公職人員的個體表現的考核,包括德能勤績廉五個方面。審計部門評價指標能夠促進審計部門統籌資源安排和完善內部管理;審計人員個體表現評價指標可以督促審計人員高效率高質量地完成所分配的任務和本職工作。兩者所對應的評價指標、評價主體等有較大的區別,兩者相輔相成,構成一個自上而下的評價指標體系。本文側重探討前者的績效審計質量評價指標體系的構建。 

  審計部門績效審計質量的評價指標體系包括考核維度、考核指標、指標要素。因此,我們可以根據指標的詳略程度建立起三級考核指標。一級指標,即考核維度,確定績效評估的基本方向;二級指標,即考核指標,確定了績效評估的具體內容;三級指標,即指標要素,是對考核指標的進一步分解。將這些指標層層細化,以分解組織的戰略目標,從而建立起一套系統的評價考核指標體系。績效審計質量評價指標體系的建立,主要是借鑒企業平衡記分卡的思路,將客戶、財務、內部運作、學習與發展四個維度運用到績效審計質量的評價上來,並結合其特性,將考核維度分爲三個維度:內部質量控制管理情況、具體業務執行的有效性、學習與成長。(如表2)其中,對于各個指標的量化,采取打分制,分爲五個等級,差(60以下),較差(60~70),一般(70~80),良好(80~90),優秀(90~100),自上而下,由上級審計單位對下級審計單位的工作開展情況進行定量的分析評價。對于各個層級的指標權重的分配,傳統的方法分爲主觀賦權法和客觀賦權法。主觀賦權法主要包括專家咨詢法、層次分析法等,這種賦權方式過于依賴個體的判斷,主觀性較強;客觀賦權法有主成分因素分析法、多目標規劃法等等,依賴于足夠多的樣本和複雜的計算方法。績效審計質量的評價指標與傳統的財務指標有明顯的區別,指標定量確定的主觀性較強,需要充分運用專家咨詢法,輔之以層次分析法的技術手段,科學地確定指標的權重分配。 

  表2  審計部門績效審計質量評價指標 

   一級指標 

   二級指標 

   三級指標 

  內部質量控制管理 

  制度設計的科學性 

  控制活動 

  信息與溝通 

  內部監督 

  制度執行的有效性 

  項目检查次数 

  複核制度的貫徹執行情況 

  後續審計的跟蹤率 

  具體業務執行的有效性 

  審計計劃 

  重點審計領域確定的恰當性 

  資源安排的合理性 

  預算和進度安排的合理性 

  審計程序安排的恰當性 

  計劃的完成率 

  審計證據 

  充分性 

  恰當性 

  審計工作底稿和審計報告 

  要素齊全度 

  內容全面程度 

  附件完整程度 

  學習與成長 

  工作勝任能力 

  學曆 

  工作經驗和操作技能 

  成長性 

  接受繼續教育的次數 

  引進先進審計技術與方法的費用增長率 

  2)    改進績效審計的方式方法 

  傳統績效審計的出發點是資金的流出,重點關注財政性資金支出和國有出資企業的資金流出。這種審計模式在關鍵控制點的把控上具有明顯的優勢,但對于一些收支頻繁的單位來說,這種審計模式的效率性並不顯著。 

  以問題爲導向的績效審計模式 

  贯彻以为题为导向的绩效审计模式的出发点,是了解被审计单位的内部控制情况,利用穿行测试,找到内控薄弱的环节以及这些制度缺陷会带来潜在的审计风险,并对风险的影响程度进行评价。影响程度大的环节,分配较为充裕的人力、物力、财力等资源,收集審計證據,以提高审计效率。 

  審前公開征集線索 

  績效審計是對以資金鏈爲主要線索展開的,涉及廣泛的利益相關者。一方的非法獲利可能是建立在犧牲另一方的利益的基礎上。這種利益牽制關系如果能有效加以利用就有可能審計的突破口。因此,運用審前公開征集線索的審計方式,爲利益受害者提供一個能夠捍衛自身合法權利的平台,能使審計工作事半功倍。搭建審前公開征集線索的平台要重點關注以下問題:有效保護舉報者的個人信息不被泄露;保證信息反饋渠道的便捷和公開;審計人員對舉報信息保持獨立客觀性,既不輕信也不忽視等。 

  5.創新發展審計技術方式方法 

  国家治理高科技化,要求国家审计必须与时俱进。由于审计信息化决定着审计未来发展的成败,因而国家审计应致力于审计信息化建设,运用云技术和大数据分析技术,实施大項目审计,构建大审计格局。云计算审计使得审计模式由“静态审计+现场审计+事後审计”转变为“动态审计+远程审计+事中审计”,并以低成本、高效率、大存储等不可比拟的优势对审计工作有积极的影响。云审计的运用,一方面能够对数据进行全面审查,促进总体审计模式的运用;另一方面审计单位和審計人員能够获得实时的被审计单位的数据,为持续审计提供了良好的运行环境。大数据分析技术,使得作为審計證據的数据由“结构化”拓展至“结构化+半结构化+非结构化”,审计分析模式由“因果分析”转变为“相关关系分析”,审计数据处理模式由“定期批量式处理”发展为“实时流处理方式”。 

  (1)基于雲平台的審計處理流程 

  雲審計流程是由數據采集系統、數據處理系統、數據分析系統和數據存儲系統四大功能模塊組成。(如圖1)雲審計的數據采集來源有兩部分:被審計單位傳輸的數據和審計單位現場取證的數據,這些數據的形式包括非結構化數據、半結構化數據和結構化數據,在審計單位與被審計單位數據傳輸的過程中,運用防火牆技術,可以保護數據的安全。大數據技術能夠實現將所采集的數據標准化,從海量數據中挖掘出潛在有用的信息。在數據分析階段,通過對各操作人員的操作記錄,包括用戶ID、時間、內容等形成日志,提高對違規事件的事後調查能力。此外,雲平台通過互聯網爲用戶提供應用程序接口,存在較大的安全隱患,因此,引入第三方監督機構,監督數據的安全、完整性,日常維護軟硬件設施。                

   

  (2)審計端與被審計端雲平台的搭建方式 

  根据审计端与被审计端是否搭建云平台,可以构建三种云平台搭建方式:只有被审计端搭建云平台;只有审计端搭建云平台;审计端与被审计端均搭建云平台。第一种云平台搭建模式下,审计单位可以利用被审计单位的云平台进行更高效的数据采集,或者可以直接利用被审计单位云平台强大的数据处理能力进行数据处理和分析,形成審計證據,再传输到审计单位端;第二种云平台搭建模式下,审计单位将从被审计单位采集来的数据上传到本单位云平台上,再利用其进行数据分析处理;第三种云平台搭建模式下,审计端与被审计端均有各自的云平台,双方选择的服务商的不同,可能会对数据传输的安全性带来隐患。不管是审计端还是被审计端,云平台的初始投入成本较高,会对单位资金的周转造成压力,但从长期来看,云审计已成为不可逆转的趋势。 

  (3)審計單位自身的雲平台界面 

  设计人机交互性较好的云平台操作界面,可以减低云平台使用的人员培训费用,并且提高审计的效率。对于审计单位的云平台的操作界面可以围绕以下三个模块展开:业务管理模块、項目实施模块和机关事务管理模块。其中,业务管理模块包括被审计单位档案资料、審計計劃初步制定、审计工作人员分工等;实施模块包括審計證據的搜集、会议记录、访谈记录、报告的撰写等;机关事务管理信息化包括审计工作人员的档案、审计单位的考核、审计结果公示等。被审计单位云平台的搭建模块也按照以上三个模块,根据自身的职能定位、业务流程和工作环节,建立实事求是的资料某块。审计机关与被审计单位通过云平台的搭建,实现资料的对接,从而进一步完善联网审计。 

  (4)雲審計的信息安全維護 

  在雲審計環境下,審計數據的處理、分析和存儲都與雲平台供應商息息相關。雲審計的信息安全隱患來源于三個方面:雲平台供應商對數據具有訪問權限人員、受同一供應商服務下的不同單位之間和網絡黑客。第一者可以通過與雲平台供應商之間簽訂數據保密協議,並采用複雜數據加密方法防止數據被篡改;第二者可以運用Kerbero認證技術,用對稱秘鑰技術實現認證管理,精准識別和驗證用戶身份;第三者需要建立起多層安全防禦體系。在一些關鍵的節點上,如網關等安裝人侵檢測與警告服務器,監控和制止黑客人侵。 

  ·        小結 

  國家審計實踐欲發揮功能,要在完善自身系統功能,提供監督評價服務的同時,不斷適應調整滿足國家治理的審計治理需要。國家審計應當能夠監督評價國家治理服務,防範和化解國家治理沖突,監督和制約權力運行,發揮國家治理框架下審計防護體系的預防功能、揭示功能和抵禦功能。本課題通過對國家審計防護系統的功能以及實現途徑進行研究,注重研究的科學性,力求提出的對策建議具有可操作性和可行性,這對國家審計防護系統充分發揮作用,實現經濟社會健康運行、提升國家治理水平具有一定的理論價值和應用價值。 

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  附表1 

  題號 

  問題 

  答案選擇 

  % 

  1 

  您認爲國家審計作爲防護體系的作用? 

  A 

  B 

  C 

  很大 

  一般 

  基本無用 

  64.71% 

  27.81% 

  7.48% 

  2 

  您認爲是否還需要加強審計整改督促? 

  A 

  B 

  C 

  非常需要 

  需要 

  維持現狀 

  89.3% 

  6.95% 

  3.75% 

  3 

  現階段審計案例宣講開展的頻率? 

  A 

  B 

  C 

  經常 

  偶爾 

  基本沒有 

  3.74% 

  85.56% 

  10.69% 

  4 

  現階段,國家審計的雲計算和大數據技術的運用處于哪個階段? 

  A 

  B 

  C 

  准備階段 

  初步建設階段 

    成熟階段 

  42.25% 

  55.08% 

  2.67% 

  5 

  您認爲政府預算制度的哪些方面還需要加強? 

  A 

  B 

  C 

  D 

  E 

  透明化 

  規範化 

  績效化 

  公正化 

  問責化 

  90.37% 

  48.66% 

  55.80% 

  58.29% 

  82.35% 

  6 

  您認爲目前國家審計體系的風險控制主要集中在哪幾個階段? 

  A 

  B 

  C 

  事前 

  事中 

  事後 

  34.76% 

  61.50% 

  83.96% 

  7 

  您獲取審計案例資料的方式? 

  A 

  B 

  C 

  D 

  互聯網 

  送學上門 

  開講座 

  其他 

  37.97% 

  22.99% 

  54.01% 

  61.49% 

  8 

  您認爲國家審計內容中哪些關鍵控制點需要加強? 

  A 

  B 

  C 

  民生專項審計 

  資源環保審計 

  防腐反腐審計 

  81.28% 

  73.26% 

  75.40% 

  9 

  您认为資源環保審計資源環保審計的重难点在于? 

  A 

  B 

  C 

  D 

  礦産資源審計 

  土地資源審計 

  水體汙染審計 

  其他 

  78.07% 

  81.28% 

  73.26% 

  54.55% 

  10 

  您認爲貪汙腐敗案件曝光的主流推動力是? 

  A 

  B 

  C 

  D 

  新聞媒體 

  審計人員 

  社會公衆 

     其他 

  81.82% 

  47.59% 

  62.03% 

  39.04% 

  11 

  您認爲現階段反腐倡廉審計開展的難點? 

  A 

  B 

  C 

  D 

  被審計單位配合意願低 

  審計結果的問責力度低 

    滯後性 

  其他 

  78.61% 

  72.73% 

      61.50% 

      37.97% 



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