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關于建立健全審計容錯糾錯機制的思考
来  源: 审计局     发表时间:2018-09-30     字体显示:【】【】【
 
  摘要

  

  建立健全審計容錯糾錯機制,要堅持四個基本原則,正確把握四個辯證關系,明確界定容錯領域內容,嚴格規範容錯糾錯操作程序,對容錯糾錯結果加以有效運用。 

  【關鍵詞】  國家審計  容錯糾錯  機制 

  为深入贯彻落实习近平总书记“一个结合、三个区分开来”重要指示和李克强总理关于建立健全容錯糾錯机制的重要要求,进一步激发干事创业热情,旗帜鲜明地支持先行先试、敢闯敢试的行为,保护敢作敢为、勇于担当的干部,今年520日,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。该《意见》对建立激励机制和容錯糾錯机制,进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求,对充分调动和激发干部队伍的积极性、主动性、创造性,具有十分重要的意义。《通知》强调,要全面落实习近平总书记关于“三个区分开来”的重要要求,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误错误,旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。 

  当前,我国经济社会发展已进入新阶段,对包括國家審計在内的各行各业都提出了新的更高要求。适应新常态、践行新理念已成为开创审计工作新局面的必要前提。审计署党组要求各级审计机关和审计人员必须紧扣“反腐”、“改革”和“发展”,在“三个区分”基础上始终坚持“两手抓、两手硬”,充分发挥审计的批判性和建设性两种职能作用,才能做到适应新常态、引领新常态,在新的历史条件下开创审计工作新局面。容错免责机制体现的是全面从严治党、革除庸政懒政怠政的总体要求,传递的是保护改革创新者积极性的鲜明导向,解决的是不担当不敢为的新情况、新问题。把容错理念融入审计监督,更好地服务改革发展大局,是充分发挥审计在党和国家监督体系中作用的重要内容。对此,笔者有以下几个方面的思考。 

       一、基本原則 

  (一)堅持支持改革、鼓勵創新。堅持把改革開放創新作爲“根”和“魂”,鼓勵幹部在實踐中勇于涉險灘、啃硬骨頭,大膽地試、大膽地闖,對主觀善意、客觀失誤的幹部免除相關責任,使敢想敢幹、敢闖敢試成爲幹部的鮮明特質。保護改革發展中的新生事物,爲改革的實幹者營造一個良好的幹事創業環境,充分發揮審計監督作爲改革促進派的積極作用。這是開展寬容失誤工作的主要目標。 

  (二)堅持鼓勵擔當、實事求是。既對改革和發展中出現的新情況新問題,區別對待、包容失誤,保護幹事擔當者積極性,又遵循憲法和有關法律法規,做到“免責”與“問責”相統一、“容錯”和“糾錯”相統一,實事求是、客觀公正。堅持“三個區分開來”,尊重市情、尊重曆史、尊重改革規律。這是認定是否寬容失誤的重要標准。 

  (三)堅持“一事一議”、嚴格把關。對符合“容錯免責”認定條件的事項,按照審計准則等規範程序嚴格控制,堅持“一事一議”的原則嚴格把關認定。加強對“容錯免責”認定工作的監督,確保結果經得起曆史和實踐的檢驗。這是認定是否寬容失誤的重要程序。 

  (四)坚持严明纪律、严惩谋私。建立健全容錯糾錯机制,应当讲究原则和底线,严明党的纪律和规矩。坚决反对消极腐败,防止激励变纵容、保护变庇护。严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”,坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重侵害群众利益等行为。这是开展宽容失误工作的纪律要求。 

  二、正確把握四個方面辯證關系 

     (一)正確把握和處理容錯與糾錯的關系。容錯與糾錯是建立激勵黨員幹部幹事創業機制的“一體兩翼”,相輔相成、並行不悖。容錯是手段,是爲了保護大膽創新、銳意進取的幹部,有利于激勵黨員幹部勇于擔當、大膽創新、積極作爲;糾錯是目的,是建立配套的糾錯機制,促使黨員幹部在“犯錯”後,認真查找症結所在,及時發現錯誤、中止錯誤,避免重蹈覆轍、在錯誤的道路上越走越遠、給黨和國家的事業造成更大損失。容錯不代表可以一直犯錯,有錯誤必須立即糾正,有錯不糾,即爲失職;只容不糾,就是放任。只有二者密切配合,既敢于容錯又積極糾錯,才能發揮預期作用,引導幹部既勇于擔當、大膽創新,又注意改正錯誤、少走彎路。 

  (二)正确把握和处理容错与纵错的关系。要准确把握容错的度,不能跨过可容的界限,过度容错就会变成纵错。如果容错免责的门槛设定太过抽象和宽松,容错机制很可能变成一个筐,成为一些有过错官员免责的“挡箭牌”。容错免责列举事项规定必须避免与法律法规可能存在的冲突,以保障规定的严密性。容错免责条款要有规定的范围和限制。在对官员决策失误责任适用“容错”时,要对“容错”范围作明确限制,为预防腐败设立“防火墙”。坚持客观公正、公开透明的原则。容错免责要坚持阳光操作,申请、核实、认定、公示和报备等流程要严格细化,接受群众监督。建立科学有效的评估机制,制定完备的权责清单和负面清单,重大事项必要时应当邀请有关部门组织专家委员会进行评估,对责任人的动机、决策程序、执行过程等方面进行综合考量,查清错误原因,弄清损失大小、危害程度。建立容錯糾錯复核机制,由上级主管部门进行定期复核检查,对在制度执行过程中存在的偏差或问题要予以纠正,并视情节对具体执行人员给予问责。 

  (三)正確把握和處理容錯免責與從嚴執紀問責的關系。容錯免責是嚴格執紀問責前提下的容錯免責,沒有從嚴執紀問責,也就不存在從寬容錯問題,容錯免責只是從嚴執紀過程中應該考慮和把握的一個特殊情況和問題。從嚴執紀問責是爲了維護紀律的權威,懲戒“不幹事”“幹錯事”的黨員幹部;容錯免責是從嚴執紀問責的一個方面,是爲了更加嚴格、更加科學、更加客觀公正地執紀問責,爲的是“既不放過一個壞人,也不冤枉一個好人”。二者目的都是喚醒責任意識、激發擔當精神,推動黨員幹部切實把責任扛起來,積極糾正工作中的“錯誤”和“失誤”,確保敢幹事、會幹事、幹成事。 

  (四)正確把握和處理“三個區分”之間的關系。習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出:“要把幹部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤,同明知故犯的違紀違法行爲區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤,同上級明令禁止後依然我行我素的違紀違法行爲區分開來;把爲推動發展的無意過失,同爲謀取私利的違紀違法行爲區分開來。”要深刻理解和准確把握其內在邏輯關系,真正把“三個區分”落到實處。首先看程度,將失誤、錯誤與違紀違法行爲區分開來;二要看動機,是爲公的無意過失,還是爲己的謀取私利,把敢想敢幹與胡幹蠻幹區分開來,把固步自封與謹慎前行區分開來;三要看條件,是因爲客觀條件不具備導致的失誤和錯誤,還是主觀故意的違紀違法行爲;四要看程序,是否經過集體民主決策,是否經過調研論證和風險評估;五要看政策,是否符合國家改革方向,是否有關政策法規明令禁止;六要看後果,有無造成不可挽回的重大損失。切實分清“爲公”與“爲私”、工作失誤與違紀違法的界限,把正風肅紀、反腐懲惡和營造幹事創業的良好氛圍有機統一起來,做到思想引領與紀律約束相結合、嚴格管理與熱情關懷相結合、依紀依規與公平公正相結合,激勵幹部在敢擔當中創造新業績,在善擔當中展現新作爲,在遵紀守法中作出新表率。 

  三、明確界定容錯領域內容 

  建立容錯機制,必須明確容錯,按照習總書記“三個區分”的原則厘清界限確定容錯領域內容。“容錯”是指市委、市政府在法律法規框架下和職權範圍內,對探索先行先試改革創新舉措未能實現預期目標,或爲搶抓重大發展機遇而作出臨時性決策推進工作,或因曆史原因、突發事件、特殊情況等不可抗力因素而采取應急性舉措,未造成重大損失和負面影響且勤勉盡責、未謀取私利的單位和個人,不作負面評價,在各類考核、評先評優、表彰獎勵、選拔任用時不受影響,不追究相關責任。主要包括: 

  (一)審計容錯免責必須同時符合以下條件: 

       1、政策法律上符合改革方向。即符合黨規黨紀和法律法規精神,符合中央和省、市和本級黨委決策部署精神,有利于改革創新和發展大局,且未違反法律法規的禁止性規定。 

  2、決策程序上一般應經過集體研究。即重大事項經過集體討論決定等規定程序,不存在聽取意見不充分、拍腦袋決策等問題。 

  3、實際結果上未造成重大不良後果。即未造成重大損失和社會負面影響,且主觀上勤勉盡責,或不良後果是因不可預見的自然因素等造成。對于重大招商引資、重大項目推進、重大曆史遺留問題處置等因特殊需要導致程序不到位或與法律法規規定不一致的行爲,必須理由充分、結果良好。 

  4、廉潔底線上未發現利益輸送。即沒有濫用職權爲本人、他人或單位謀取私利,未與其他單位或個人惡意串通損害公共利益或他人合法權益的。 

  (二)容錯免責的幾種情形: 

  1、爲推進改革開放創新和維護發展穩定大局,敢于擔當、勇于負責、主動作爲而産生過失的。 

  2、全面深化改革中先行先試黨和國家沒有明令禁止的規章制度或做法,存在政策性風險的。 

  3、在推進“一帶一路”建設、自由貿易試驗區建設、國家自主創新示範區建設等改革開放實踐中,因缺乏經驗出現的探索性失誤和非主觀過失。 

  4、按照簡政放權要求,在深化行政審批制度改革中,有條件地減少非主審要件、簡化審批程序或實施分層級審批管理改革所産生的風險。 

  5、按照市委、市政府決策部署,在推動重大項目、重點工作中爲搶抓時機、節約資源而大膽履職、大力推進,造成一定失誤或引發矛盾的。 

  6、在處理突發重大疫情、自然災害等公共安全事件或應急搶險工作中,超出權限動用物資、設備、資金,或來不及經批准采購必要物資設備,或臨機決定賦予、暫停幹部相關職權,事後及時補辦手續的。 

  7、爲維護社會和諧穩定,在解決工程項目、信訪積案、爭議事件等曆史遺留難題中,采取臨時性措施化解矛盾問題帶來風險的。 

  8、爲推進黨建科學化、提升服務水平,探索幹部工作、人事管理、基層黨建、人才發展和紀檢監察改革創新等帶來的風險。 

  9、因國家政策調整或上級黨委、政府決策部署變化,工作未達到預期效果或造成負面影響和損失的。 

  10、在權限之內其他需要容錯的事項。 

  (三)嚴格把握“七個區別開來”: 

  要把結合實際創造性地貫徹執行上級決策部署與故意打折扣、做選擇、搞變通區別開來;把銳意進取、敢闖敢試與盲目蠻幹、胡亂作爲區別開來;把由于缺乏經驗造成的失誤與不負責任、失職渎職區別開來;把受客觀因素影響而造成的工作失誤與因不作爲而導致的責任事故區別開來;把招商引資、爭取項目的正當開支與違規消費、鋪張浪費區別開來;把服務項目建設、支持企業發展與和老板勾肩搭背、搞利益輸送區別開來;把保障公職人員的正當待遇與違反財經紀律規定區別開來。 

      四、严格规范容錯糾錯操作程序 

  按照《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》及《中华人民共和国國家審計准则》等相关规定,规范容錯糾錯操作程序与要求。主要包括六个环节: 

  (一)申請。可由審計對象、審計人員或複核審理人員根據“容錯免責”認定條件,提出啓動“容錯免責”認定動議。 

  (二)核實。審計組長應落實就問題事實與問題責任兩個方面進行核實與取證,提出初步意見。 

  (三)審定。對符合“容錯免責”認定條件的,由審計組集體研討提出意見,經所在部門和分管領導同意後,視問題複雜程度,報審計機關審計業務會議審理審決定。 

  (四)反饋。“容錯免責”認定申請人爲審計對象的,審計機關應及時將“容錯免責”認定結果反饋給審計對象,對不予認定的事項,應說明理由。 

  (五)公開。審計機關應建立“容錯免責”認定結果公開機制,促進“容錯免責”認定行爲的公開、公平、公正。 

  (六)備案。“容錯免責”涉及的問題與對象應進行登記存檔備案。相關資料作爲重要管理事項記錄歸入相應的審計項目檔案。 

  五、容錯糾錯结果运用 

  (一)完全符合審計容錯免責條件的。在經濟責任審計等各類需要定責的審計中可不作爲領導幹部應承擔責任的問題反映、不影響審計總體評價;在財政財務收支審計及政策跟蹤審計等其他審計中不進行處罰或移送。但以上兩方面均應根據實際情況列出問題清單,要求被審計單位糾正問題並建立完善相應制度或機制。 

  (二)基本符合審計容錯免責條件,未發現但不能完全排除利益輸送,經相關程序認定允許容錯免責的。經濟責任審計或其他需要定責的審計中可不作爲領導幹部應承擔責任的問題反映、不影響審計總體評價,但應在其他事項中說明;在財政務收支審計及政策跟蹤審計等其他審計中不進行處罰或移送,但應根據實際情況列出問題清單。同時,要求被審計單位糾正問題並建立完善相應制度或機制。審計對該事項應進行不定期跟蹤。 

  (三)不符合審計容錯免責條件的。應依法依規進行問題定性定責和處理處罰,並提出相應的整改要求。容錯免責申請人爲審計對象的,還應向審計對象書面說明不予容錯免責理由。 



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